首先,将征地计划公告程序前置,确实发挥公告程序保护被征地农民知情权的作用。建议我国在程序立法设计上纠正公告程序滞后的缺陷,将公告程序前置。即借鉴美国的做法,在建设用地单位提出征地申请后,征地计划批准前,应以法定的方式告知被征地方。例如要求征地机关在做出批准前,应将拟征地通知以直接送达的方式告知已知的被征地集体组织或农民,并在当地规定的报纸上连续三次将有关征地的内容做出第一次公告,以程序充分确保农民真正知情。
其次,在《土地管理法》及其《实施条例》中规定将征地补偿公告及听证程序前置。国务院于2004年发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),该文第三条要求健全完善征收补偿和安置制度,规定各级人民政府在征地过程中,要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。但该文法律效力位阶低,毕竟不如《土地管理法》及其《实施条例》,在实践中易被法律规避。而且该规定对于听证程序的启动是以国土资源认定有无必要为前提,在实践操作中国家机关的自由裁量权力过大。将其上升到法律层面,可以增强其强制适用性。
再次,完善公告内容。目前,我国《土地管理法》及其《实施条例》只是原则性地规定了征地应进行公告,但对于公告的具体内容事项缺乏明确规定。国务院于2004年发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)也只将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径作为公告的内容。笔者认为,对称平等的信息掌握,特别是征地目的及用地单位公告,便于帮助农民判断征地行为是否合法及必要,以便于较好地行使听证权利及其他救济权利。我国的征地公告内容过于简单,农民处于信息弱势地位,不利于充分保护农民的知情权。应将征地的目的及必要性论证过程、用地单位、用途、地块范围、补偿确定标准及安置途径、听证程序、被征地农民的权利及救济方法、期限、听证结果等作为公告的内容,确保农民对土地征收的基本概况有一个全面的了解。