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“保护伞条款”的适用范围之争与我国的对策

  

  相对于SGS v.Pakistan案裁决所持的“否定论”,SGS v.Philippines案仲裁庭持“肯定论”,主张东道国政府违反合同的行为一概构成对“保护伞条款”的违反,又属矫枉过正。


  

  其一,SGS v.Philippines案裁决主张,双边投资条约旨在保护和促进外国投资,故在约文含义不明时,应作有利于外国投资者的解释。然而,以此作为“保护伞条款”解释的基本原则,是根本不能成立的。如下详述,对“保护伞条款”的解释,应顾及东道国政府对外资的管理权和对东道国正当权益的维护两个方面。


  

  其二,SGS v.Philippines案裁决认为,对于“保护伞条款”的规定,菲、瑞双边投资条约与巴、瑞双边投资条约的措词不同,前者比后者对东道国政府具有更大的拘束力。然而,这种技术上的差异并不具有实质意义:一则,巴、瑞条约中的“必须持续地保证遵守”与菲、瑞条约的“必须遵守”相比对,看上去意思相同;二则,无法识别巴、瑞条约中的“就缔约另一方投资者的投资所作的承诺”与菲、瑞条约中的“就缔约另一方投资者在其境内特定投资所承担的任何义务”有何异处。其中的“承诺”一词并不比“义务”一词含糊;较之巴、瑞条约,菲、瑞条约在“投资”之前增加了“特定”一词,也不会给其在解释上带来不同。


  

  其三,按照SGS v.Philippines案裁决,东道国政府违反合同就等于违反“保护伞条款”。倘若如此,则东道国政府稍有违反合同的行为(如付款略有迟延),外国投资者就可将其诉诸国际投资条约规定的争端解决机构,从而可能使东道国政府被大量的“骚扰性诉求”所困扰。对此,就连支持SGS v.Philippines案裁决的学者也不得不承认这是一个问题。[6]


  

  二、“保护伞条款”:合理限制之论证


  

  如上所析,对于“保护伞条款”适用范围的界定,GS v.Pakistan案和SGS v.Philippines案的裁决代表着过于保守和过度激进两种片面的倾向。对该条款解释的确当路径应该是采取折衷立场,像EL Paso v.Argentina案裁决那样,将东道国政府对合同的违反区分为违反“商事合同”性质的行为和干预“国家合同”性质的行为两种情形,并确定只有在后一种情形下,才产生适用“保护伞条款”的问题。[7]迄止,该案裁决除了已得到前述有关国际仲裁案的支持外,一些学者和实务界人士也赞同这样的区分。[8]接受这样的折衷做法,并非刻意要走“中庸之道”,而是基于以下充分之理由。


  

  第一,按照《维也纳条约法公约》第31条第1款的规定,条约条款应按其“通常意义”和条约的“目的及宗旨”进行解释。既然各方对“保护伞条款”的“通常意义”有争议,就应考虑国际投资条约的目的及宗旨。国际投资条约的目的及宗旨不但包括对外国投资者的保护,而且要关注东道国经济发展的需要,以寻求二者之间的平衡。[9]而通过区分违反“商事合同”性质的行为和干预“国家合同”性质的行为两种情形来判定东道国政府是否违反“保护伞条款”的折衷主张,符合对国际投资条约之目的及宗旨不偏不倚的解释。


  

  第二,国际习惯法一项公认的规则是,东道国对其与外国投资者订立之合同的违反,未必违反国际法。据此,如东道国政府采取的是违反“商事合同”性质的行为,只能适用与该合同有最密切联系的东道国国内法,不存在由国际法管辖的问题;只有东道国政府采取的是干预“国家合同”性质的行为,才构成对国际法的违反。国际投资条约中的“保护伞条款”只是确认了后一种情形,倘若将此类条款解释为也涵盖了前一种情形,那就意味着东道国政府在缔结国际投资条约时,有意放弃国际习惯法赋予的权力而对外国投资者作出了额外的让步,这样的结论值得怀疑。按照“如有疑义,从轻解释”之原则,对东道国政府的缔约意图,也不应如此推定。另者,从南北有关国际投资法的斗争史来看,发展中国家历来反对将国家契约国际化,并提交国际裁判机构解决。


  

  第三,从“保护伞条款”的起源和历史发展来看,传统上,东道国政府违反与外国投资者间的特许协议,多属动用政府权力,或凭借政府拥有的特权或自然优势进行干预的情形。[10]由此,需要通过“保护伞条款”引入国际法上的争端解决机制,来平衡外国投资者所处的不利地位。但今非昔比,东道国政府违反与外国投资者订立的合同,多与商事合同的违约行为无异,并无滥用国家权力之嫌。既然如此,应按“通常”的合同争端处理,交由东道国当地救济解决,国际投资条约及其中的“保护伞条款”不应介入。[11]



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