三
革新现行的体制对于解决“乱收费”问题固然重要，但诉讼收费规则本身的健全和完善同样不可忽视。如前所述，法院乱收费现象之所以如此盛行，与收费规则本身存在的漏洞是不无关系的。事实上，只要我们稍微审视一下1989年《法院诉讼收费办法》(以下简称“89《收费办法》”)，我们就会发现，在诉讼费用的征收上，收费办法本身就给法官留下了极大的自由裁量空间。如根据“89《收费办法》”第4条的规定，收费范围不仅包括收费办法本身已明确了的项目，而且还包括“人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用”。而所谓“人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用”也许只有法官自己清楚明了。再如“89《收费办法》”第11条规定，“当事人应当交纳的其他诉讼费用的金额，由人民法院根据国家的有关法规和实际情况决定”。诸如此类的规定，无疑给法官“乱收费”打开了方便之门。并且，由于这些规定本身存在解释上的开放性，在实践中，也就使得一些行为能否称之为“乱收费”显得难以界定。不过，如果跳出收费规则本身，再审视一下这些收费规则的制定者，我们也许对此不以为奇，也许会更加迷惑不解。之所以不以为奇，那是因为任何部门在规定规则时，为自身谋利益乃天经地义，也属人之常情。之所以会更加迷惑不解，也就是因为，我们的立法机关怎么会允许法院自己为自己制定收费规则呢?如前所述，我国与西方国家诉讼收费制度不同，后者主要调整当事人之间就私人成本形成的责任与风险分担关系，而我国诉讼收费制度主要调整当事人与法院之间就公共成本形成的责任与风险分担关系。因此在诉讼费用法律关系中，法院是其中一方直接利害关系主体。那么，由直接利害关系主体一方来制定对另一方的收费规则，显然是有失公允的。从各国立法例来看，德国和日本的诉讼收费规则是由国会颁布单行法专门调整的，美国诉讼收费规则虽然也是由联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”草拟制定，但由于美国的诉讼费用制度主要调整当事人之间的诉讼费用关系，法院基本上超脱于诉讼费用关系之外，因此，由法院参与制定诉讼费用规则并不违背中立性原则。而我国不同，现行诉讼费用制度仅限于调整法院和当事人之间就审判费用的征收关系，因此，由法院自己来制定讼费规则就不免显得有失中立。试想一下，一部涉及到千千万万诉讼当事人切身利益的收费规则，却只是由最高人民法院这一机关单独决定，这就好比国家在为社会提供司法审判这样一种社会服务的同时，却由服务双方中的一方(法院)在没有举行过任何类似价格听证会之类的程序后就确定了服务的收费标准，它既没有财政部门的参与，也没有物价部门的监督，而且又不允许服务的另一方(当事人)享有任何对收费标准申辩和抗议的权利，这样制定出来的规则，其公正性、合理性能够达到什么样的程度?尽管1996年1月16日国家财政部通过了《人民法院诉讼费用暂行管理办法》，想以此规范诉讼费用的使用，但依然无法解决收费标准不合理这一根本问题。事实上，随着我国民事诉讼模式由绝对职权主义向混合主义的转变，诉讼费用制度意味着要重新调整法院与当事人在承担诉讼的公共成本方面的比例，并把诉讼私人成本纳入当事人双方分担的范围。这样的自我革命显然将触动包括法院在内的整个政府利益。在这样的情况下，“没有立法机构这样一个平衡各方利益的机构实行外力强制，并从财政上解决法院面临的实际困难，最高法院的立法是不会自动向着有利于当事人的‘当事人主义’方向迈进的。”由此看来，要确保诉讼收费规则制定的科学性与合理性，并从法律制度上防止法院“乱收费”现象的产生，确保收费规则制定主体的权威性与中立性是十分重要的。正是基于上述问题的存在， 2006年12月国务院出台了《诉讼费用交纳办法》(以下简称“07《交纳办法》”)，与“89《收费办法》”相比，作了以下几方面的改革：一是确立了诉讼费用法定原则，进一步明确了法院诉讼收费的范围。“07《交纳办法》”第3条明确规定，在诉讼过程中不得违反本办法规定的范围和标准向当事人收取费用。在此基础上，“07《交纳办法》”第三章就诉讼费用交纳范围做了具体详尽的规定。与“89《收费办法》”相比，法院在收费问题上的自由裁量度大大减弱，这对于防止法院“乱收费”现象的发生将会起到很好的制约作用。二是诉讼费用征收依据更趋多元化，且日趋合理。首先，“07《交纳办法》”在征收依据上，除了考虑案件的诉讼性质与非讼性质，以及案件的财产性与非财产性外，还考虑了结案方式、案件审理程序的繁简程度、诉讼案件审级阶段的不同性，以及是否属于反诉及与本案有关的诉讼请求。其次，在财产案件的征收标准上，“07《交纳办法》”较“89《收费办法》”更趋合理，最明显的是将原来的7级分段累计交纳改为10级分段累计交纳。再次，在非讼案件的征收标准上，“07《交纳办法》”较“89《收费办法》”更科学。最明显的是破产案件与申请支付令的案件。根据“07《交纳办法》”的规定，破产案件依据破产财产额计算，按照财产案件的受理费标准减半交纳，但是最高不超过30万元。依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1 /3交纳。上述规定显然更有利于保护债权人的利益和充分发挥督促程序的功能。三是诉讼费用的交纳也更科学。这主要体现在以下两个方面： (1)执行申请费与破产申请费不由申请人预交，执行申请费执行后交纳，破产申请费清算后交纳； (2)明确规定了第二审人民法院决定将案件发回重审的，应当退还上诉人已交纳的第二审案件受理费。第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退回当事人已交纳的案件受理费；当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉、第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。四是诉讼费用的负担更趋合理。五是扩大了司法救助的范围。“07《交纳办法》”就司法救助的对象，诉讼费用免交、减交、缓交的适用条件及申请程序做了专章规定，与“89《收费办法》”相比，司法救助对象的范围更宽广，申请审查程序也更规范。尤须指出的是，“89《收费办法》”由最高法院制定到“07《交纳办法》”由国务院牵头，联合最高法院、国家发改委、财政部共同研讨制定，制定主体的转变让“07《交纳办法》”更加公平化、科学化、合理化。当然，我们也必须看到，虽然“07《交纳办法》”实施后，诉讼收费必然会更加规范，当事人诉讼费用的负担会有较大幅度的减轻，但不可忽视的一个问题是，法院诉讼收费将会急剧减少。对于广大的中西部地区的法院来说，这一问题将更会明显。在目前部分法院收支两条线明脱暗挂的情况下，如何加强法院财政经费保障将是必须面对且急需加以解决的问题。这个问题不解决，“07《交纳办法》”将难以真正实施。因为对于法院而言，自身的正常运转毕竟是前提和基础。因此，“07《交纳办法》”的实施，还有赖相关制度的配套与落实。
