城乡规划争议中的原告资格
凌维慈
【摘要】城乡规划的实施往往给周边居民带来噪音、日照、辐射等生活环境上的巨大影响，作为规划许可的第三方，受到利益侵害的周边居民在一定条件下应具有通过行政诉讼撤销规划许可的原告资格。观照日本立法和判例上应对社会现实，发展原告资格的判断方法、赋予一定范围内周边居民针对建设项目规划行为提起争议法律地位的实践，我国城乡规划争议中原告资格的判断应重点解释“合法的”、“法律上的”之概念、并进一步区分特定主体的利益。
【关键词】建设工程规划许可；原告资格；法律上保护的利益；法律上的利害关系
【全文】
一、引言
随着城市建设的高密度化和人口居住的集中，由城乡规划决定等引起的建设项目与周边居民在生活环境上的纷争此起彼伏。例如上海市在2007年建设磁悬浮的项目中，工程周边的居民强烈反对磁悬浮的辐射和噪音，导致工程取消；[1]广州番禺区政府近日对垃圾焚烧场的选址决定引起附近居民采取一系列行动维护自身健康和生活环境；[2]而最高人民法院公报的规划指导性案件中也都是关于建设项目侵害周边居民日照、通风、卫生环境等权利的争议。[3]
这些争议的共同特征在于，对于行政机关通过规划所作出的项目建设许可，众多建设项目周边的居民或普通的公众从日照、辐射、噪音、环境侵害乃至审美的破坏等各种利益受损的角度提出了反对的意见。
那么，作为事后的救济手段，围绕着城市空间利益分配的合理性，建设项目周边的居民和普通的市民是否可以利用行政诉讼的途径对城乡规划决定的合法性提起争议，从而保护自己的合法权益呢？
根据《城乡规划法》的规定，关于城乡规划的行政决定，根据决定的不同阶段，依次可以区分为总体规划编制、控制性详细规划编制，以及建设用地规划许可阶段，但是最终产生法律效果的是建设用地规划许可阶段，即使是由于总体规划或控制性详细规划编制的不合理，导致建设用地规划许可的违法，一般也被认为无法直接针对总规、控规提起司法上的争议，只能针对具有处分性建设用地规划许可提起诉讼。[4]因此建设项目周边的居民或普通的市民要维护自己的利益，惟有通过挑战建设规划许可证的合法性来争议规划的合法性。然而作为建设工程周边的居民或者普通的市民等，并不是建设用地规划许可的对象，依撤销诉讼的制度原理及实定法规定，他们是否具有提起撤销建设用地规划许可行政诉讼的原告资格呢？
1999年最高人民法院出台的关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《若干解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，并在第13条中列举了涉及相邻权等具体的情形。实务和理论中认为这一规定将原告从相对人向第三方进行了扩张。但如何界定“法律上的利害关系”，特别是在城乡规划诉讼中，大量的诉讼都只以“涉及相邻权”来确认原告资格，这一判断方法是否过于僵化，不足以保护相关的利益，又或者过于宽泛，导致司法机关裁量权过大？正是抱着这样的疑问，本文希望通过对日本在城市规划争议中处理原告资格问题的考察，来反思我国城市规划争议中制度上加以对应的方法。
二、城乡规划争议中原告资格的特殊性
城乡规划争议中原告往往是作为规划许可行为的第三方出现的，作为行政行为的第三方是否具有主张自己权益、要求撤销该行政行为的资格，之所以产生这一问题，在于城乡规划行为不同于传统的维持秩序的最低限度行政规制的行为，而包含了综合多元利益形成公共利益的特性。
在以市民自治为前提的警察国家的制度中，国家为了维持市民社会的秩序，只对国民的自由和财产进行最小限度的规制，而行政诉讼制度正是在由法律拘束行政机关对规制权力的行使下，通过撤销诉讼对违法的行政处分进行救济。因此，撤销诉讼的原告基本上是申请许可被拒绝的相对人、受到不利益处分的人。然而，随着社会生活的复杂化，要求国家对市民的生活提供适当的干预，从而许可的赋予不仅仅牵涉到申请许可的权利，而且常常影响到第三方的利益，具有双重的效果。在当时的体系下，一般将这种利益作为行政机关在做出许可行为时应保护的公共利益的一部分，只是实现公益所带来的反射的利益，并不具有独立的地位，因此也未赋予原告资格。但在现代复杂的社会中，行政机关若未充分保护公共利益，则作为公共利益一部分的利益的受害则可能成为非常严峻的利益侵害问题，因此出现了是否应否定该部分利益仅仅是反射的利益的地位，而赋予其主体原告资格的讨论。
