长期以来，土地承包经营权的性质模糊不清，导致其转让存在不合理的障碍。基于土地承包经营权的特殊性，承包人取得的权利都是短期性的，承包人也不能自主转让承包权，而须经发包人同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。[1]另外，受让人原则上也被限定在本村范围内，具有一定程度的封闭性。1994年12月《关于稳定完善土地承包关系的意见》中规定，土地承包经营权转让的方式包括集体经济组织内部之间承包转包、转让、互换、入股、抵押等。至1998年修改后的《土地管理法》对转让范围的限制虽有所放宽，但依然还规定“农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上的村民代表同意，并报乡（镇）人民政府的同意。”因此，依照我国现行法，农村土地承包经营权的流转是受限制的。
笔者认为，土地承包经营权应当属于用益物权。物权本质上是一种具有对世性的排他支配权，故物权的处分一般情况下无须他人意思的介入。例如传统民法上的永佃权，通说认为权利人得自由处分。例如日本民法典第272条规定：“永佃权人可以将其权利让与他人，或于其权利存续期间，为耕作或者畜牧而出租土地。但是，以设定行为加以禁止时，不在此限。”我国台湾地区民法第843条规定：“永佃权人得将其权利让与他人。”立法理由谓：“谨按永佃权为财产权之一种，故永佃权人于永佃权存续期间内，在其耕作或牧畜之土地上，有任意处分之权能，且此种权利无专属性，亦得让与他人。”王泽鉴先生认为，此项规定不仅在于促进土地使用的“效率”，并使永佃权人得不必永久受拘束于土地。本条乃强行规定，不得以特约排除之。[2]
承包经营权限制说的理由主要有三：
一是土地保障说。在中国，土地不仅仅是生产资料，而且具有社会保障功能，农民的生老病死主要依赖土地。一旦允许土地承包经营权流转，农民离开了土地，社会又不能对农民提供保障，这将会使农民丧失基本的生活保障。[3]
二是防止兼并说。在中国这样一个拥有十多亿农业人口的农业大国，如果允许农地使用权的转让，势必重演历史上农村两极分化，出现大批无地少地农民的社会问题。[4]
三是保护耕地说。农村土地承包经营权的流转，将导致大量农用地转化为商业开发用地，不利于国计民生和我国自给自足的粮食安全战略。
