的基础之上，行政机关如何将其裁量权转化成行政效能的提高才是关键。所以，在民营化问题上，“行政合法”是对于政府行政的基本要求，“行政效能”是对于政府行为的更高要求。
民营化对于政府管理目标提出了更高的要求：政府不应再完全拘泥于法规的明文规定，而是应在法定裁量权范围内积极寻求民间合作；不应再以整齐划一的行政命令作为达成行政目标的基本方式，而是应根据具体情况积极稳妥地推进民营化；不应再以管制为导向，而以满足民生所需之目标为导向，以民众能够获得更为优质的公共产品和公共服务为目标。为实现这些转变，在民营化过程中必须要建立起
更为顺畅的民意表达途径，因为民生发展之方向即来源于民意。民众的意思表达应该成为政府在民营化过程中作出决策的重要依据。为此，在整个民营化过程中，包括民营化之后，涉及相关事项的信息应当持续公开。其公开的范围应当同于行政信息的公开的范围：即以公开为原则，以不公开为例外；对于不公开的事项，应当给出不予公开的明确理由。尤其对于地方政府而言，为满足民生所需，其应当在权
限范围内根据地方的具体情况来制定民营化的总体步骤和目标。对于地方民营化的步骤和路径，应当在结合地方具体实情的基础上，经过科学调研和广泛征求意见来确定。在寻求民间合作的过程中，政府与企业的目标取向可能是截然不同的，政府需要的是多元化资源的支持和行政效率的提高，企业需要的是实现利润最大化。但是，是否只要两者之间进行某种程度的“对接”就符合现代行政的要求了呢？情况也未见得如此。之所以要进行民营化，内在驱动之一还在于需要市场因素的适度渗入，以提高完成行政任务之效能。民营化仅是现代行政的一种方式，其目的仍然在于行政任务的达成。纵然我国民营化的现实动因主要在于解决国家财政困境，也还是需要同时引入适度竞争以促进民生发展。[36]否则，民众所“享受”到的仍然是垄断产品，区别只不过此前为“行政垄断”而今为“民营化垄断”而已。[37]换言之，民营化本身并非目的，关键是看政府能否通过民营化来提供更好的社会服务和社会产品。为克服“公营”期间“产品”单一化的问题，应以维持适度的“民营化后竞争”的方式来避免新的垄断的形成。
（二）民营化对于政府传统监管制度的挑战
对民营化的监管涉及到多方面的内容，目前的突出问题之一即是以民营化的名义来纂取国有资产，其中最为突出的现象则是以“空手套白狼”的方式来“掏空”国有上市公司的做法。[38]如同其他相似的案件一样，这些案件的处理结果往往是直接责任人员受到了刑事制裁。但是，从这些案件中可以看出的共同点是，行政主管部门违法失职实为此类案件频发的主要诱因之一。正是因为主管部门在考察投资方主体资格、作出国有股权转让决定、国有资产管理等方面监管不力，才使得并不高明的骗术能够一再得逞。而之所以出现这些现象，固然与主管机关工作人员怠于履行职务和相关人员的“公关手段”有关，但是主管机关普遍的监管意识不强则是其中的重要原因之一。在传统体制中，被监管者通常是监管机关的直接下属，双方基于“同一系统内部”的固定纽带和长期以来形成的信任关系，常常把监管视为一种日常履行的内部手续。启动民营化进程之后，如果这种意识不发生改变的话，必然形成监管缺失的局面。对此，一贯思路就是设立一些独立的监管机构来执行民营化过程中的政府监管职能，例如改革开放以后所设立或者独立出来的煤监局、安监局、药监局等机构，这一思路也与其他国家的经验相契合。有
学者甚至提出，应当“成立专门的直接对国家权力机关负责的民营化执行机构”。[39]然而，从近年来一些专门监管机构的设立及其运行经验来看，似乎无法期望以此方式能够解决问题。专门的监管机构固然能够专门解决一些问题，但是却未能取得预期的效果。并且，由谁来监督这些专门的监管机构的问题，似乎也不好解决。同时，设立独立的监管机构也不符合多年来精简机构的需要。在此，台湾地区的经验亦可资借鉴。[40]
本文认为，设立独立监管机构的观点固然有一定道理。但是，民营化进程所“拷问”的仍然是整个行政组织能否依法办事、能否坚持公开透明照章办事的问题。如果这一基础性问题未能得到解决，则在此土壤之上也难以培植出能够独善其身的监管机构。相反，如果依法行政真正成为了政府行政中的首要规则，则现有各主管机构也足以担负监管之职，而不必设立新的机构。况且，民营化过程所涉及到的
行政管理事项通常是综合性的而非单一性的，因此即使成立独立的监管机构，也常常需要在其他行政机关配合下方能顺利开展工作，而致使该监管机构无法独善其身。总之，接受民营化洗礼的是政府的整体监管制度和行政法制水平，而不是某一个独立或者非独立的监管机关。当然，具体应当如何完善监管制度的问题，还有待于进一步的研究来进行论证。
（三）对于政府行政能动性的挑战
许宗力教授认为，民营化后的国家管制义务包括：给付不中断的担保义务、维持与促进竞争的担保义务、持续性的合理价格与一定给付品质的担保义务、既有员工的安置担保义务、人权保障义务与国家赔偿责任之承担等。[41]为完成上述任务，需要行政机关能够以能动的方式积极主动、张弛有度地适应于社会经济的发展。由于民营化涉及的领域广泛、情况复杂，粗线条的法规往往不能作出足够明确的规范，因此行政机关不应再以法律规定中的授权范围为其“避风港湾”。具体而言，行政机关应该能够在适用于其管理领域的特别法框架内，积极主动地运用行政资源来达成行政管理目标的最优化实现。这里的管理目标以特别法中的规定为其依托，但是却不应完全以特别法的规定为限。行政机关应当及时根据社会经济发展的需要来调整其短期以及中长期行政目标，并以能动的手段来努力达成其目标。为此，“法律没有明确规定”不再能够成为行政机关怠于作为或者不作为的理由。只要特定时期内的社会经济发展需要行政机关有所作为，行政机关就应当积极作为。因为任何成文法的规范都不仅不可能穷尽社会现实的需求，而且更不可能在规范层面上体现行政管理的现实性、灵活性和效率要求。也就是说，成文法规范所能够体现出来的充其量只是行政管理中应当遵循的基本原则而已，具体的行政管理方式和措施的确定还有赖于行政机关的积极作为。倘若仅仅局限于以成文法规范来要求行政机关的话，势必使得行政机关时时能够以“法律没有明确规定”为由而可以无所作为，并且不用为此承担任何责任。当然，如果要以这样的标准来评估行政机关的话，势必会引发一连串的新问题，例如谁才是有资格的评价者，成文法规范之外的标准究竟应如何确立等。这些问题的解决，诚然已非本文之力所能及。
