将由直接承担“执行责任”转移到原则上仅仅担负“保障责任”上来。[17]而对于以“民营”方式提供的公共产品和公共服务，即使是在所谓“真正的民营化”模式下，国家也仍然负有“保障责任”，即国家同样应当在必要的情况下伸出管制之手。正是由于这一“分担模式”的转变，民营化时代行政法的重心，不再仅仅是国家以强力管制的方式来达成行政目的，而是应致力于促成国家与民间的合作与分工，以期在国家与民间之间构筑一种新型的伙伴关系。在此，渗透于民营化进程中的市场理念必将对于行政法的规制模式构成影响，民营化进程也会引发行政法关注重心的转向。或许我们可以因此而认为，民营化时代的行政法需要构建的是行政与民间之间的合作关系，其最终目的是建设一个合作的行政国家（einerkooperativeVerwaltungsstaat）。[18]
三、民营化的界限
明确民营化之基本概念之后，随之而来的一个问题就是，民营化的推进是否应有其界限？国家是否可以在所有的公务范围内推行民营化？国家是否应当以尽可能地推行民营化为己任？这些都是有待于作出解答的问题。本文认为，民营化可能有以下三个方面的界限：其一，法定界限；其二，事项范围上的界限；其三，实现程度上的界限。具体内容分述如下：
（一）法定界限
民营化是否有其法定界限？国家应当在何种范围内可以或者应当寻求民间合作？哪些领域应当仍然保留于国家（Staatsvorbehalt）？现行法规中并未对此作出明确规定。不仅如此，现行法规中根本就没有“民营化”一词。有人曾经提出来民营化是否合宪的问题，其主要争论点在于民营化是否符合宪法第6条、第7条的规定。[19]但是，宪法的上述规定既没有规定国家机关应当“亲自”履行其权力，也没有对国家任务的范围作出明确限定。而且在现行宪法制订之时，人们也未见得考虑到了需要为国家任务的保留范围确定界限的问题。此外，上述二条文中所确定的“公有制”与实现“公有制”的具体方式之间的具体关系也还有待于进一步的研究予以确认。[20]因此，本文认为，从宪法条文本身难以得出关于民营化法定界限的明确结论。
在我国法制环境之下，民营化的可能范围首先取决于规范上的强制性规定和行政政策上的指导性取向。目前，法规层面的明确规定基本上还是一片空白，而指导性的政策规范则较多，因而其构成了确定民营化范围的主要依据。例如国家计委于2002年1月发布了《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，提出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。此外还有国家计委等部门于2002年9月10日发布的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、建设部于2002年12月27日发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、国务院于2005年2月19日发布的国发[2005]3号《国务
院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等。在现行法规对于民营化并未作出明确限制的情况下，中央行政机关主要以具有类同于行政法规或规章效力的指导性意见来表明其对于推进民营化的态度。是否应该在制定法层面上明确民营化的可能范围，还有待于商榷。当然，即便是在民营化的可能范围内，进行民营化也未见得就是一种最佳选择。[21]相反，在目前民营化监管体制尚未完全形成的情况下，大力推进民营化还可能起到完全背离民营化初衷的效果。例如前些年常见的以“保证外方固定投资回报”的方式来吸引国外投资的做法，即对我国经济的发展造成了不良影响，以致于国家必须要出台相关专门政策来解决遗留问题。[22]因此，目前法律规范中仍未对允许进行民营化的范围作出明确规定，或许也不失为立法者出于谨慎考虑而作出的一种明智选择。
（二）事项范围上的界限
既然现行法规体系中并未对民营化的界限作出规定，那么是否在所有的事项上都可以进行民营化呢？有学者认为，仅有“任意性国家任务”可以进入民营化的范围，而“义务性国家任务”则不在此范围之内。[23]本文认为这一看法是符合我国实际的，但是其不具有可操作性。因为从现有规范体系出发，尚无法确定此两种国家任务之间的界限，也还没有形成可以对这一界限作出解释的机制。从德国的经验来看，传统的观点认为仅有司法、警察、军事、外事、财政等领域不适合于进行民营化。[24]但是，实践中并非所有与上述领域有关的事项都不适合于民营化，例如在传统上被视为应由国家绝对保留事项（absolu-terStaatsvorbehalt）的司法领域，也可以在多元化纠纷解决机制、刑事执行等方面引入民间力量。[25]
