农村土地由农村集体成员集体所有,明确了农村土地所有权主体为成员集体,即由集体的全体成员共同享有所有权,这并不会导致所有权主体的虚位。如果说现实中存在农村集体成员得不到土地所有权权益的现象,不是由于集体的土地归成员集体所有造成的,而是因其他制度或者说是因为对农村集体所有权保护不力和经济民主制度不健全造成的。正因为集体成员集体所有是不同于“共有”的由成员集体共同享有所有权,因此,《物权法》第59条第2款规定了应当依法定程序经本集体成员决定的事项,第60条规定了集体所有的土地所有权的行使主体。既然农村土地归农村集体成员集体所有,成员集体享有集体土地的所有权,所有权人的权益就应由所有权人享有,而不应由其他人享有。这是由所有权人性质所决定的。如果所有权人不能享有所有权权益,那么这种“所有权”也就不是真正的所有权。《物权法》确认了农民成员集体对其土地的所有权,也就明示农民集体土地所有权的权益归该集体成员集体享有。因此,我们在任何制度的设计上,都应保障农民集体土地所有权的权益真正归集体的成员享有,应将农民土地所有权的各项权能还给农民,而不是限制其取得所有权利益。这应当是保障农民土地权益的根本出发点,也是真正解决“三农”问题的重要出路。当然,现代社会,随着所有权的社会化,任何所有权也都会受到一定限制,农民集体土地所有权也不例外。但是这种限制是以维护社会公共利益和他人的合法权益为前提的,而不能以剥夺所有权人应享有的权益为代价。我国《物权法》第42、43、44条等是对农民集体土地所有权限制的规定,这些限制也足以实现农民集体土地所有权的社会性。
(二)关于农村土地所有权的行使
农民集体土地所有权是由集体成员集体享有的,但在所有权行使中也须维护集体成员的利益,对于一些重大事项应由集体成员集体决定。《物权法》第59条第2款规定在权利行使上应当经本集体成员依照法定程序决定。这体现了农民集体土地所有权行使上的特点。在农村土地所有权行使上,有以下三个问题需要解决。
第一,农村土地如何经营?《物权法》第124条第2款规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。”这一规定是强制性的还是任意性的规定?有的认为,是强制性的,按照这一规定,凡农业用地,都须实行承包经营。有的认为,不是强制性的,而仅是强调依法实行承包经营,不是私有化。笔者赞同后一种观点。《物权法》第124条更重要的是强调实行承包经营不会改变农村土地集体所有的性质,而不是强调农村土地都要实行承包经营。农村土地实行承包责任制,是国家在农村的重要政策。但只是一项指导性的政策,不能也不应是强制性的。法律规定实行承包经营时承包人的权利是为了保护承包人的利益,维护土地承包经营制度,但不是要求农村土地的所有权人对土地都必须实行土地承包经营制度。因为对于农业用地实行承包经营是在集体所有的土地上设立土地承包经营权这种用益物权,属于所有权行使的一种方式。如何经营土地,这是土地所有权人的权利,应由所有权人根据自己的利益和需要自行决定。在其所有的土地上是否设立土地承包经营权还是以其他方式行使所有权,都应由所有权人即成员集体决定,而不应由法律强制规定。