造成这种不同的原因，我认为，在于两者法制前提的不同。在日本五六十年代，市场经济法律体系已然比较发达，政企关系有着相对明确的法律界定。政府是越过法律的篱笆进行指导。而我们的改革是摸着石头过河，政府总是小心翼翼地把权力尝试地放出去，确实可行再制定法律。因此，中国行政指导实质上承担了改革试验的历史职能。这里要戒备的是，当改革相对成型，政企关系在法律上明确，政府干预经济的手段有明确规定的时候，应该更强调守法，不能在法外创造替代规则。
四、发展情况的比较
二战后，行政指导开始在日本大力推行，特别是通产省运用行政指导方式，与行业团体、产业界经常以沟通、劝说建议的方式指出调整投资生产结构、提高效率的方法，“官、产、学”界密切结合。从50年代到70年代初，日本通产省制定了一系列“合理化建议”、“扶植计划”等，纳入扶植政策的产业如钢铁、合成纤维、石油化工、焦油工业等，特别是电子、汽车、航空工业都获得了富有成效的进展。1955年，日本的国民经济总产值仅占世界国民经济总产值的22%，同期的美国是36.3%。当历史的车轮转到了1986年时，日本的国民经济总产值已达到世界国民经济总产值的一成，而同期美国是二成。其中行政指导所起的作用是首屈一指的。从某种意义上讲，正是以行政指导为代表的官民协调体制形成了战后日本经济高速增长的基础。所以，行政指导甚至被人称为日本经济奇迹的金钥匙。随之日本经济攀向顶点，行政指导开始暴露其弊端。在70年代以前，行政指导的弊端还不太严重。因为在经济高速增长时期，行政官僚的政策空间和民间企业的经济活动空间均有较大的回旋余地。[13]70年代以后，行政指导的弊端日益暴露出来。尤其是，90年代以后的金融危机也与长期以来政治家、官僚、业界领袖之间的暗中利益交换有密切关系。结果以金融证券业、流通、不动产在政府的保护下，丧失了进取精神和竞争能力，热衷于暗中协助等不正当竞争行为。例如几家大建筑公司协商瓜分市场，在争取国家大型基建项目乃至政府对外开放开发援助项目也是暗中指导私自解决，使投标过程变得有名无实。攻击行政指导的不公开性和隐蔽性的呼声在国内外此起彼伏。在国外，日本行政指导导致市场不明朗，早就使美国恼火。因为这个原因，日本90年代制定的《行政程序法》中，行政指导的透明性和公开化成为规范的重中之重。1999年，日本政府通过内阁会议的决定，新设一项意见提出制度。政府机构在制定或修改现行的规制时，须在草案研讨过程中公开征集和听取公众的意见。同时对公众提出的意见必需提出是否采用的回答。公众的意见总结和政府的回答都必须以书面形式公开。从日本的一系列改革看[14]，目标都在于促进行政指导的公开化和正式化。
