我国在计划经济体制下，虽然是政企不分，政府和企业一体的体制，政府和企业的协调沟通看似没有问题。其实，在这种体制下行政权力是至高无上、无所不能的，企业依附于行政机关，没有独立的人格。政府通过指令性的计划管制经济，企业被强制执行政府的命令。政府和企业的关系是单向的，不存在平等的互动和协调。十一届三中全会以来，逐步实行政企分开，各种经济成分逐步得到发展。企业开始作为独立的主体面对市场面对行政机关。在这种情况下，政府不能简单采取指令和命令来贯彻自己的意志，协调企业的行为，进而调整经济秩序。另一方面，有关市场经济法律并不健全，调整政企关系往往无法可依。即使法律是健全的，政企之间也不可能生硬地简单地依照法律来调整，法律之外还存在着协调沟通的问题。因此，存在建立政企协调体制或者发展政企协调技术的问题。这个时候，我国有倾向地学习了日本。《90年代国家产业政策纲要》（1994）建立了形成产业政策的审议会制度，规定建立国家产业政策审议制度，有关部门提出的产业政策草案和对产业发展有重大影响的政策草案，须经国际计委审查和协调，并由国家计委组织国务院有关部门、产业界、学术界和消费者群体进行科学论证和民主评议后，由国家计委会同有关部门报国务院批准后发布执行。这一制度的建立为产业指导政策的目标合理化提供了程序的保证，也提供官民持续互相协调的基础。
这一举措是应当肯定的。它有助于产业政策在良好沟通的基础上，增强可行性和科学性。但是，通过比较，我们应该警惕日本式的官民协调体制。日本的官民关系显然过于密切了，导致了很多指导在密室中进行，“人们所看到的行政指导，是行政机关和被指导者的‘共同作用品’”[8]。由此滋生的交易和腐败，实在要为日本经济的泡沫化背书。我们学习日本行政指导，应该局限在一定限度内。建立适当的官民协调机制，有利于经济政策的科学制定和执行落实。但是过于紧密和一体化的政企关系，则应该引日本为戒。
三、产生情形的比较
在日本运用行政指导最早最成功的当数通产省。作为通产省“最有名气、肯定也是最有争议的次官”佐桥的成就之一就是运用行政指导。佐桥是在通产省失去对外汇的控制权之后，把“行政指导”作为产业政策的主要手段。[9]行政指导的出现和日本二战后的经济改革有着密切的关系。在战前一直实行国家统制经济的体制，政府对经济的较强干预贯穿于其资本主义和近代工业化的发展中，所发挥的作用远远超过美、英、法、德等发达国家，从而大大缩短了日本资本主义发展历程。二战结束后，日本在经济领域进行解散财阀、农地改革和劳动立法三大民主改革，逐步实现由战时经济向市场经济转变。在确定以市场经济为基础后，日本经济与其他发达市场经济体制相比，带有浓厚的政府干预色彩。由于日本在主要资本主义国家中还是后进工业国家，并且在政治经济等方面严重依赖美国。为迅速恢复和发展经济，尽快赶上欧美国家，日本将发展经济、追赶欧美、摆脱对美国的依赖以实现“经济自立”作为战后发展的中心任务。而自然资源先天不足的客观条件和政府干预经济的传统，使日本仍然十分重视政府的作用，希望通过政府行为来促进生产资源的合理分配和产业合理化。在日本，行政指导就是在这一战前的国家统制经济向市场经济转轨的过程中逐步出现和发展的。50年代，在通产省采取的措施中，很少提及行政指导，因为那时候大多数命令、许可和特许都是断然以明定的法律为依据的。但随着贸易的自由化，随着市场经济的逐步确立，通产省的法定权力范围逐步得到限制。60年代，因为通产省由于自由化和未能通过特别措施法而失去大部分明定的控制权之后，行政指导才终于公开实行。（不过要提到的是，研究者对这一现象的反应是迟钝的，直到八十年代日本才有第一本研究行政指导的专著。）由此，日本行政指导作为一种现象之所以出现是因为在向市场经济转轨的过程中，作为国家管制经济的机构不能够再有统制经济时代那么庞大的权力，在法律上有关机构的权力得到限制，但它们又谋求发挥管理经济的作用而不得不寻求的一种法外的手段。[10]在日本有人认为，行政指导源出于30年代的统制经济。这种观点未成定论，但它揭示了一点，即行政指导和统制经济确实有着千丝万缕的联系。
