二、社会基础的比较
日本实行行政指导的社会基础在于日本特有的官民协调体制。自明治维新以来，日本就建立了一个拥有广泛权力的资产阶级性质的专制主义国家，国家广泛介入经济部门，对民间企业具有很高的统制力。首先，1868年明治维新以后，政府一直是日本工业化和近代化的实行者和推动者。政府为维持其统治，以优惠政策甚至国家赔本的方法来促进和扶植民间企业，确立官民协调关系。“官民协调”体制已初露端倪，同时产生了行政指导的萌芽，“明治政府通过公司知识的普及和公司奖励政策而提示的公司形态框架，作为一般公司的模式发挥了机能。模式的提示和通过府县的章程规则诗没有成文法阶段的实质的‘实质法’，通过法院的判决，将其补足，可以说，行政指导代替了法的未成立”[7]。其次，从日本的企业来看，从明治时代起，企业家的意识就不同于西欧企业家私利第一的意识，而是把国家利益看作高于个人利益。这样从明治时代逐步形成了官方与民间进行对话与协调的关系，使日本成为一个能把国家、民间、企业、个人等社会各个组成部分结合起来、并能发挥其活力的特殊社会体制。由此几经变化，逐渐发展成为战后现代意义上的以行政指导为特征的官民协调体制。
在二战以后，虽然经济管制日益自由化。政府和企业一直保持着密切的关系。有美国政府官员将日本经济形容为“政府与产业的复合体”，认为日本经济不是按市场原理展开竞争的，从走向现代化开始，政府就设定了经济目标的优先顺序，并向社会提供为实现目标所需要的一切手段。政府与企业的这种关系决定了他们在经济目标、意识形态、价值观念上容易达成一致。日本《国家行政组织法》中明确规定，国家行政机构在法律规定的所辖业务范围内，必须设置审议会。日本从总理府、中央各省厅到地方政府都设有审议会，并且有法可依。在各类审议会中，以民间代表人数居多。这些人不仅可以及时了解政府的意图，以获取有关经济、政策信息，作为企业确定和调整经营方针的重要依据，而且可以完全充分反映企业、团体的意见和要求、维护自身的合法利益，并取得政府的理解和支持。乃至政府形成政策往往事先在审议会中酝酿。不仅是这种协调体制，日本的官民关系比想象中更为密切。在日本，那些在45—55岁就达到其行政职位顶点的官员，大多自动“退休”，然后去担当大公司的“顾问”，从而获得很高的薪水。其实他们一般担当的职务都是闲职，企业要的是他们的声誉和关系。这种从官员到顾问的转变被看作是日本行政精英的地位和特权的最明显的表现。日本人用“天堂下凡”来描述这种状况。这种体制下，官民几为一体，官厅可以进行细致入微的指导，民间则甚至望风而动，拿鸡毛当令箭，揣摩官厅的意思，乃至把官厅的不经意的建议都当作指导。
