（一）撤回起诉的理论基础
从总体上看，公诉权经历了一个由不变更到变更的发展过程。职权主义诉讼模式采用不变更原则，案件一旦起诉到法院，控诉方不能撤回起诉，诉讼的终止以法院的判决作为标志。现在，在大陆法系国家，纯粹职权主义的诉讼模式已经被打破，诉讼中一般均采行变更原则，允许控诉方撤回起诉。而在英美法系国家，对抗制诉讼实行变更原则，允许控诉方变更、追加、撤回诉讼，允许控诉方与辩护方进行辩诉交易。实际上，不变更原则与起诉法定主义是紧密相连的，而变更原则与起诉便宜主义有关。[1]因此，公诉权从不变更走向变更，也反映了起诉观念和刑事政策的转变。
撤回起诉权属于变更公诉权的形式之一，既然检察官有权提起公诉，那么，在提起公诉后法院作出判决前，如果发现有不应或不必追究被告人刑事责任的情形时，有权撤回起诉。《美国联邦刑事诉讼规则》第48条规定：“总检察长或联邦检察官经法庭许可可以撤销大陪审团起诉书、检察官起诉书或控告书，终止起诉。”[2]以事实为依据，以法律为准绳是我国刑事诉讼法的基本原则，检察机关对证据不足的案件撤回起诉正是遵循上述原则的结果。刑事诉讼中的起诉便宜主义赋予了检察官自由裁量权，而撤回起诉正是自由裁量权从审查起诉阶段向审判阶段的合理延伸。而且，通过撤回起诉可以确保不应当进行的诉讼程序及时终结，从而有效地避免了司法资源的浪费，维护诉讼经济。
（二）撤回起诉的效力定位
一旦撤回起诉权被滥用，将有损公诉质量和执法形象，有损法律公平和程序正义。为了消除对撤回起诉制度的诟病，需要在对撤回起诉制度准确定位的基础上予以完善。
既然“两高”在司法解释中都明确规定可以撤回起诉，在具体办案过程中就可以按规定办理，关键是对其效力的定位。撤回起诉的法律效力如何，是诉讼中止，还是终止诉讼？撤回起诉是否需要再作出不起诉决定？长期以来这些问题一直困扰着作出撤回起诉的检察机关及办案人员。对此，有不同的认识和看法。有人认为，撤回起诉是一种终结性的处理决定，一经作出即产生法律效力，相当于公安机关作出的撤销案件决定、检察机关作出的不起诉决定、人民法院作出的生效判决。[3]笔者不赞同这一观点。公诉案件撤回起诉制度的依据是“两高”的司法解释，并非来源于法律规定。撤回起诉目前只是检法两家对公诉案件的内部操作规则，撤回起诉的程序功能仅是检察机关一项专有的诉讼程序请求权，仅能够引起而非决定公诉的失效、诉讼阶段的变更和终止（中止）诉讼程序。撤回起诉决定可以被视为一种内部终结性的处理决定，但因为其无法源性，准许撤回起诉的裁定或按撤诉处理的决定不应当具有对外效力，最终确定诉讼结果的应当是不起诉决定书、撤案决定书或再行起诉后的法院判决书。
