2.考评机制的限制
由于最高人民检察院整体上对不起诉的慎重与保守态度，在进行业务管理时，人为设定了不起诉率考核制度和不起诉案件预警制度。不起诉率考核制度和不起诉案件预警制度虽然名称有所不同，但本质上一样，都是通过规定不起诉制度最高使用率的办法来限制不起诉制度的适用；都规定了超过该不起诉率可能承担的不利益(扣分、整改等)，只不过是后者略显含蓄和略有弹性而已。这两种制度的不科学之处在于没有依照司法规律和检察工作规律确定考核的指标体系管理检察业务工作。将不起诉率与考核成绩直接挂钩，一旦超出相应的比例或出现不起诉决定错误的情况，就要被扣减大量分数，而起诉的案件只要法院不做出无罪判决即可，相对于起诉而言，不起诉决定的风险显然过大。由于考评是对办案单位工作成绩的优劣评价，直接影响到上级检察机关、当地党委对检察机关、检察机关内部对相关科(处)室、承办人的奖惩，因而对于可诉可不诉的案件，检察机关为避免被扣分，取得好的考核成绩，宁愿采用稳妥的起诉方式处理，导致大量轻微案件无法在检察环节疏导分流，这是司法实践中检察官们反映最为强烈的一个问题。
三、完善的对策与建议
(一)修改刑事诉讼法，扩大酌定不起诉的适用范围
1.明确酌定不起诉的适用条件
我国刑事诉讼法对裁量不起诉条件的过于苛刻限制有着明显的弊端，即赋予人民检察院的自由裁量权太小，必然使得起诉裁量权因为刑事空间过于狭小而抑制其功效的发挥。此外如前文所述，由于对“犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚或者免除处罚”的理解适用也存在诸多不明晰之处，亟待对我国《刑事诉讼法》第142条进行修订。目前酌定不起诉仅用一个条款来表述，与其地位及包含内容的多样性不相称，我们建议至少专门配置一个独立法条对酌定不起诉进行规定，可以考虑在第142条之后，单列一条，在第1款中规定“有下列情形之一的，人民检察院可以做出不起诉决定：(一)犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚的；(二)依照刑法规定免除处罚的。”
