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法国土地征收公益性审查机制及其对中国的启示

  

  在“新东城”案中,法官认为,拆除一百多栋住房的负面影响可以通过建设一条城市中心路的积极因素加以弥补,因为该中心路连接一个2万居民的居民区和3万学生的大学城。在法院看来,判断本案工程项目的重要性和公用性当然应当考虑需要拆除的房屋的数量。因为,为了重新安置50户居民而拆除100户居民的住房显然不合理,而为了接纳几千名住户而拆除100户居民住房的做法就显得合理得多。本案中,项目人可以像原告要求的那样对城市中心道路重新调整,但这样将使未来建成的大学城同城市的其他部分割裂开来,而政府斥巨资兴建本项目的主要目的就是使二者更接近、更融合。


  

  在本案判决中,最高行政法院提出如下原则:“一项工程只有在对私人财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素不超过项目带来的利益时,才能被合法宣告为具有公用目的”。[17]具体到本案,考虑到整个工程项目的重要性,拆除一百处民房不足以产生撤销部长作出的项目公用目的宣告决定的法律效果。因此,法院驳回原告起诉。


  

  四、损益对比分析方法中相互冲突公共利益间的平衡


  

  1971年的“新东城”案集中解决了土地征收过程中公私利益平衡问题,奠定了损益对比分析方法的基础。然而,一个公用征地计划很可能不仅仅关系公私利益考量问题,还涉及多个相互冲突的公共利益间的平衡问题。在1972年10月20日的“圣玛利私立医院”案[18]中,最高行政法院为判断受诉工程计划的利弊得失,引入了“损害其他公共利益”的考量机制。本案,法院被迫同时对用以连接法国普罗旺斯地区和意大利的尼斯北线高速公路项目的公用目的合法性和连接这一高速公路与尼斯城区铁路的匝道连接和立交桥工程的公用目的合法性作出裁判。


  

  在尼斯城北有一家精神病院,由于省内没有第二家同类医院,使得这家私立医院几乎要独自满足全省精神疾病患者治疗要求。北线高速公路建设项目将令其拆除一座可以容纳80张病床的住院大楼。匝道连接工程紧邻医院,又使其丧失了拓展的可能。而立交桥工程将导致医院丧失绿地和停车场。该项目不仅将公共利益与私人利益对立起来,还使道路畅通和维护公众健康这两种公共利益相冲突。一般来说,行政机关有权在相互矛盾的几项公共利益间自由裁量,而本案的政府专员请求最高行政法院将二者间的平衡纳入公用目的判断。本案中,卫生部长在该项目草拟过程中没有被征询意见,在诉讼中,他甚至明确反对该项目。因此,政府专员建议法院拒绝承认征地项目的公用目的,因为尽管其具有一定的公用目的性,但却严重损害了另一项重要的公共利益。法院最终采纳了政府专员的意见,在案件同时涉及的两项公共利益间作了一个非常细致的裁判。法院认为:相对于连接城市北部的高速公路工程所能带来的利益而言,拆除一幢容纳80张病床的建筑不构成过度的不便;而建设匝道连接工程和立交桥却构成对大众健康公共利益的危害,因为工程项目将导致医院周边出现大流量交通和高噪声区域,不仅如此,工程项目将导致医院失去绿地和所有拓展的可能。因此,由于匝道连接和立交桥工程的原因,法院最终撤销了宣告整个高速公路项目公用目的的行政决定。至此,法国通过判例形成了土地征收公用目的合法性的审查标准,即“一项工程只有在对私人财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素或对其他公共利益造成的损害不超过其带来的利益时,才能被宣告为具有公用目的”。



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