法国土地征收公益性审查机制及其对中国的启示
张莉
【摘要】在法国，只有国家可以为了公共利益的需要征收私人土地，并且按照司法最终原则，由行政法官判断土地征收的公用目的性。最高行政法院在长期审判实践中形成了“损益对比分析理论”。该理论的应用加强了对土地征收公用目的宣告行为司法审查的力度。在加强对行政机关裁量权司法监督的同时，损益对比分析机制并未超越行政行为合法性审查的界限，它为行政机关在多个合法方案间自由选择保留了足够的裁量空间。
【关键词】公用目的；损益对比分析；比例原则
【全文】
近年来，中国土地征收暴露出的突出问题之一就是征收的公益性界定不清。一些地方政府任意解释“公益性”，将商业开发纳入公用征收范围，滥用征地权力。为了有效控制土地征收的公益属性，防止出现“借公益开发之名行商业开发之实”的做法，法国行政法官在20世纪70年代创造出一种“损益对比分析”审查机制，用以保护私有土地所有权和捍卫公共利益。
一、法国土地征收制度概要
在法国，公用征收(expropriation pour cause d’ utilite publique)是指国家为了公共利益，按照法定形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产所有权或其他物权的制度。[1]公用征收的法律原则形成于大革命和第一帝国时期，如今受1977年《公用征收法典》调整。按照《法典》的规定及行政法院的判例，公用征收只有在有限的范围内进行才合法有效。首先，有权发动并实施公用征收的主体范围有限。只有国家具有土地征收权，但国家可以应公、私法人的请求批准征收土地。在公用征收程序的启动环节上，原则上只有国家、地方团体和公务法人等公法人作为项目人才可以申请公用征收。私人只有在其所从事的活动具有公共利益性质且法律赋予其公用征收权时才可以诉诸公用征收程序。如，有些公用事业和公共工程的受特许人（通常为私营企业）基于法律规定，为特许业务的需要，享有公用征收的权力。其次，公用征收的对象原则上限于不动产，[2]具体包括不动产和不动产物权两类。作为公用征收对象的不动产，只能为私人所有，行政主体的公产不能成为征收对象。最后，公用征收只在达到公用目的必要时才能采取。何谓“达到公用目的”，法律和判例认为，只要能够满足公共利益，就是达到公用目的。然而，随着行政审判实践的深入，公用目的的衡量方式与方法日益成熟，突出表现为项目损益对比分析机制的出现与广泛应用。
