从统合走向制衡
——中国宪政体制的萌芽必由之路
王世涛
【摘要】市场经济体制的选择表明中国经济领域的一次重大思想解放，制衡型宪政体制的建构将是中国政治领域的一次重大思想解放。因为，与市场经济一样，分权制衡既不姓资也不姓社，其是人类政治实践不断试错的最终结论，是东西方政治文明的共同财富。中国市场经济的建立和发展呼唤制衡型宪政体制，中国的法治建设和腐败治理也必然选择制衡型宪政体制。中国的宪政体制从统合走向制衡并不意味着否定共产党的领导，也并不意味着对现行的人民代表大会制度的全盘抛弃。
【关键词】宪政体制；权力统合；权力制衡
【全文】
人民代表大会制度是中国的根本政治制度，被认为中国的立国之本。长期以来，中国宪法学者对西方的三权分立制度讳莫如深。特别在上个世纪的改革开放初期，“三权分立”作为“资产阶级自由化”的思想被彻底批判。权力制衡一直被视为西方资本主义国家的政治体制，不适合社会主义国家。然而，三权分立对于社会主义国家真的是洪水猛兽吗？分权制衡真的不适合社会主义国家吗？也许我们对三权分立有太多的误解和成见。有学者认为，马克思主义经典作家从来没有否定过“三权分立”，马克思不但没有否定“三权分立”，而且始终认为只有经过分权制衡的资产阶级民主共和国才能走向社会主义。恩格斯甚至认为，三权分立的资产阶级民主共和国是无产阶级专政现成的政治形式。[1]其实抛开政治意识形态，分权制衡是人类政治文明的共同财富，它使西方宪政体制充满勃勃生机，它完全可以为我所用，而不应拒之于干里之外。
一、权力制衡是人类政治文明的共同财富
中国封建时代有些皇帝也搞过“分权制衡”。西汉初年，国家元首与政府首脑大体上有一个分工，皇帝是国家元首，宰相是政府首脑，皇宫相府各司其职。[2]隋朝创立的“三省六部”制中的尚书、中书、门下“三省分权”。因为，虽然行政、军事、监察三权分掌而治，但行政权（相权）仍嫌过重，有威慑君权之虞。[3]因此，历史上中国的不少皇帝都极力对相权进行分解和限制。到了宋朝，中书省职权扩大，同枢密院分掌文武大权，门下、尚书省遂废。另设参知政事为副相分管行政，设三司使管财政。分散中央各职能部门的权力，互相牵制。特别值得一提的是，为了制约政府滥用权力，从秦朝开始设立了监察机关，到明代运用到了极致。监察制度是中国贡献给世界政治文明的宝贵遗产，其体现了以权制权的政治理念。尽管那只是皇权对臣权的制约，预防臣权危及皇权，其分权的目的是极权，但作为一种制度形式其价值不可低估。
作为一种政治实践，三权分立起源于古希腊、古罗马城邦国家的市民政治，商品经济的发展、贸易往来的频仍，形成了各种经济群体和利益阶层，要求政治多元及分立。当然，在古代地中海地区政治组织形态多为小公国，规模不大且较为分散，即使最为强大的古罗马帝国也没有形成东方一样的政治官僚体制。因此，很难产生长期稳定的中央集权政治。作为一种理论思潮，西方分权思想溯源于古希腊亚里士多德，他把政府权力分为讨论、执行、司法三要素。至罗马时代，波利比奥斯倡导“混合政府论”，认为罗马政体应为代表君主的执政官、代表贵族的元老院及代表民众的人民代表会议互相牵制和均衡（从这个意义上，将分权制衡贴上资产阶级的标签也不恰当）。分权制衡原则作为一种学说，最先由英国思想家洛克提出。洛克提出了立法权和执行权（行政权）的分立，并指出，立法权高于行政权。孟德斯鸠进一步发展和完善了洛克的分权学说，主张必须建立三权分立的政体，按照立法、行政、司法三权分立的原则组成国家。他说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”“当立法权和行政权集中在同一机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”后来的资产者及其国家法的其他大哲学家们以极其虔诚的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则。[4]这一原则已经为很多国家的政治实践所普遍奉行。国家权力分立，在各个宪政国家已经成为普遍特征和共同的趋势。当然，三权分立不是僵死的，总会因时而变。可以说，时至今日，资本主义国家传统意义上的三权分立格局已经不复存在，行政权的强势打破了三权均衡。但不变的是精神：控权与平衡。[5]无论如何，分权制衡的历史意义与现实作用不能否定。凯尔森在谈及分权时指出，分权原则的历史意义在于：它与其说致力于赞成分权，倒不如说是反对集权。[6]
