在突发事件应对中强化程序制度对保护灾民权利具有非常重要的意义。据报道，汶川地震后各级纪委收到不少关于救灾物资分配不公的举报材料，其中的原因很复杂，但灾后重建资金和物质分配方案的确定欠缺灾区民众的参与无疑是缘由之一。《汶川重建条例》第66条规定：“地震灾区的各级人民政府在确定地震灾后恢复重建资金和物资分配方案、房屋分配方案前，应当先行调查，经民主评议后予以公布。”据此，在方案确定过程中，灾区民众居于何种地位、能否对方案的形成发表意见没有规定。重建资金和物资的分配关乎每位灾区民众的利益，应当公平分配。如何保证分配方案的公正性，保证分配方案能够为灾区民众所接受？仅有政府的调查是远远不够的。灾区民众作为利益直接受影响的主体，应当有权对分配方案本身发表意见，欠缺民主性程序确定的分配方案很难让民众不对其公正性产生质疑，会增加执行中的阻力。震后的利益分配将建构一个全新的利益格局，必然存在各种利益之争，只有让民众参与分配方案的确定，才能真正平衡各种利益，保证灾后重建工作的顺利进行。
第五，完善应急预案的制定。我国虽已建立全方位的突发事件应急预案体系，但不少应急预案的内容存在较大的问题，主要是照抄照搬法律条款，没有凸显预案的特点。有的应急预案甚至与法律规定相冲突，造成行政机关适用上的无所适从。
应急预案根据法律制定，但又有其自身内容定位，它应当是将法律的规定分解为具体的操作规程，一旦发生突发事件可以直接按照应急预案进行操作。如果照抄照搬法律条款，就没有必要在立法之外又建立一套应急预案体系了。因此，如何改变目前制定预案时偷懒的做法，真正通过制定应急预案将立法细化、分解为可操作的规程，是今后完善我国应急预案制度的需要重点解决的问题。
【作者简介】
王万华，单位为中国政法大学诉讼法学研究院。
【注释】有的学者则将突发事件区分为六种，在总结我国应急法律体系时将之分为以下几个部分：战争状态法；一般的紧急状态法；恐怖性突发事件法；骚乱性突发事件法；事故性突发事件法；灾害性突发事件法。见韩大元、莫于川主编：《应急法制论一一突发事件应对机制的法律问题研究》，法律出版社2005年版，第244-250页。
该法第1条规定，危机是指严重威胁到以下各项之一的事件或情景：(1)威胁到联合王国内某一地方的人民福利。(2)威胁到联合王国内某一地方的环境。(3)威胁到联合王国或联合王国某一地方的安全。
如《
动物防疫法》第
6条：“国务院畜牧兽医行政管理部门主管全国的动物防疫工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门主管本行政区域内的动物防疫工作。县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。军队的动物防疫监督机构负责军队现役动物及军队饲养自用动物的防疫工作。”《
重大动物疫情应急条例》第
36条第2款：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队应当支持配合驻地人民政府做好重大动物疫情的应急工作。”
如《
消防法》第
16条第2款规定：消防安全重点单位应当定期组织消防演练。
《
传染病防治法》第
10条规定：“国家开展预防传染病的健康教育。新闻媒体应当无偿开展传染病防治和公共卫生教育的公益宣传。各级各类学校应当对学生进行健康知识和传染病预防知识的教育。医学院校应当加强预防医学教育和科学研究，对在校学生以及其他与传染病防治相关人员进行预防医学教育和培训，为传染病防治工作提供技术支持。疾病预防控制机构、医疗机构应当定期对其工作人员进行传染病防治知识、技能的培训。”有的地方如湖南省还专门制定了《应急管理培训工作实施方案》。
如《
防洪法》第
3条第2款规定：“防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。”再如《
重大动物疫情应急条例》第
11条规定：“国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据重大动物疫情应急预案的要求，确保应急处理所需的疫苗、药品、设施设备和防护用品等物资的储备。”《
军队参加抢险救灾条例》第
13条第1款规定：“军队参加国务院组织的抢险救灾所耗费用由中央财政负担。军队参加地方人民政府组织的抢险救灾所耗费用由地方财政负担。”
如《
防洪法》第
47条第2款规定：“国家鼓励、扶持开展洪水保险。”
如《山西省煤矿安全生产监督管理规定》第5条规定：“县级以上人民政府负责安全生产监督管理的部门应当定期在新闻媒体上对煤矿安全生产情况进行公告，并设立举报电话、信箱或电子邮件地址，受理有关煤矿安全生产的举报并组织核查。”
如《
破坏性地震应急条例》第二章专章规定了“地震监测预报”。
该条第2款规定了例外情形，如果规划的变更无关紧要，且未损及他人利益，或当事人已对变更表示赞同，规划确定机关可以省略规划确定程序。
如《联邦灾害救助和突发事件救助法》第16条规定：“在提供救济和救助时，只要总统认为有必要，征得同意后，在药物、食品、补给的分发以及在重建、恢复工作当中，或是在社区服务、房屋和必要设备的重建中，他可以使用美国红十字会、救援部队和其他救济或灾难救助组织的人员或设施。总统有权与美国红十字会、救援部队、宗教团体救灾队和其他救济或灾难援助组织签订协议，这些协议使这些组织无论是在重大灾难或突发事件发生时还是发生后参与的提供救济行为都由联邦协调官协调。任何此类协议都必须含有包含有保证联邦设施、供给和服务的使用依照禁止双重利益的条款和不违反本法下总统颁布的非歧视性原则以及诸如此类总统认为必要的其他规定的条款。”
