（二）内容方面
第一，完善突发事件应对组织的制度建设，明确中央与地方各自的权责，同时将行政机关之间的横向协调与合作制度化。突发事件的应对通常需要快速反应，通过立法将不同机关的职责明晰化是有效应对的前提。因此，各国立法都非常重视对各机关在突发事件应对中的职责作出明确规定，如日本《灾害对策基本法》对国家、地方自治团体、指定公共机关以及指定地方公共机关在灾害预防、灾害应急对策及灾后复原等阶段的职责规定非常具体。美国在其《联邦灾害救助和突发事件救助法》中对联邦和州在灾害和突发事件应对中的职责分工作出了非常具体的规定。
我国立法中对机关之间的关系通常采用原则性规定，中央与地方、地方政府之间、部门之间等的关系没有制度化。即便是《汶川重建条例》对中央与地方在灾后重建工作中的权责分配也仍然延续了现行多数立法原则性规定的做法，没有作出制度性安排，“条条”与“块块”的关系没有得到很好解决。应当在以后的立法中完善突发事件应对中的行政协助制度，包括将行政协助明确为被请求机关的义务、协助发生的情形、协助产生的费用负担、协助产生的法律责任承担等问题。
军队是我国突发事件应对中的重要力量，如何处理好军队与应急机关的关系，是必须解决的问题，但由于各种因素的存在，迄今未能在立法中解决这个难题，但这是未来立法中必须面对的一个问题。
第二，重视行政指导等柔性执法手段运用。立法在赋予行政机关应对危机必要的强制处置措施的同时，应增强行政指导等方式的运用。行政指导在突发事件的预防和灾后恢复重建中有广阔的运用空间，在突发事件的应对中需要区分事件类型和特点，有的突发事件应对中行政指导的运用被证明行之有效，如北京2003年非典事件、2008年南方冰雪灾害的应对中，都采用了有效的行政指导方式。
第三，重视社团组织和志愿者的参与，将之纳入突发事件应对制度框架中。突发事件是人类面临的共同灾难，应调动个人、社会、国家、国际的全部力量，将损失降低至最少，以最低的成本化解危机。政府应在灾后重建中发挥主导作用，把握大的格局，这不存在争议。问题是在此前提条件下我们应当如何组织和发挥社会力量在灾后重建工作中的作用。美国在其《联邦灾害救助和突发事件救助法》中对非政府组织在灾害应对和救助中的工作、与政府之间关系有非常明确的规定。[11]政府通过一定机制引导民间力量积极、有序参与灾后重建工作也是日本和我国台湾地区在灾后重建工作中的一项成功经验。灾后重建是一项巨大工程，仅凭政府之力无法完成，有的工作如心理干预等由志愿者来做更为合适。政府、社团、个人应当有各自更能发挥作用的领域。汶川地震中志愿者和非政府组织所发挥的积极作用得到了肯定，但由于没有纳入现行应对制度框架中，因此也造成了盲目、无序、资源被浪费等问题。在未来的立法中如何将来自民间的力量有效纳入制度框架中是我们应当重视的一个问题。
第四，完善程序制度的规定。突发事件的应对较之常态下的行政管理对科学性和民主性的要求更高。对科学性的要求更高是因为应对失误造成的后果可能是灾难性的。对民主性的要求更高是突发事件状态下的行政权力较之正常状态下的行政权力，更具高权性，一旦滥用或者行使不当，对灾难的应对、对公民权利的保护所造成的损害更大。而科学应对、民主应对都需要理性的程序和民主的程序来保障。因此，突发事件之下并非不必遵循正当法律程序，而是更应遵循正当法律程序。只有程序科学、民主了，才能保证应对工作的顺利开展。但由于我国长期对程序持工具主义理解，程序本身没有得到行政机关应有的重视，尤其在面对灾情、险情，需要迅速作出判断时，程序基本就没有生存的空间了。其实人作出判断时，赋予他的时间越短，失误出现的可能性越大，在紧急情形下更需要通过程序理性确保如何形成更为理性的判断。
