在《突发事件应对法》之外,我国还存在大量单项立法。这些立法有的是关于突发事件应对的专门单行立法,如《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等;多数则是部门管理的行政立法中部分条款涉及突发事件的应对工作。单项立法的优点是针对性强,或者结合某类突发事件的特点,或者结合某个阶段应对工作的特点,规定更具针对性的应对措施。
数量众多的单项立法已经覆盖了突发事件的各个领域。《突发事件应对法》将突发事件大分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。四大类事件之下又可以细分为诸多种类,如自然灾害包括洪水、地震、台风、冰雪等等,事故类就更多了。我国现行数量众多的单项立法可以说基本覆盖了人类目前认识到的已经发生的各类突发事件。当然,很多立法的规定非常不完善,但就其覆盖面而言,形式上已经覆盖了一般性突发事件领域中的各种类型突发事件的应对。
第五,单行立法主要遵循一事一立法的立法思路,不重视阶段性立法。作为基本法的《突发事件应对法》只能是对各类突发事件应对共同的问题作出规定,在基本法之外不可避免存在大量分散的单行立法。我国的单行立法主要采取一事一立法的思路,单行立法基本是关于应对某类突发事件的规定。一事一立法具有应对措施更具针对性的优点,但存在立法重复,浪费立法资源,或者立法之间存在不应存在的矛盾等问题。此外,一事一立法不利于整合突发事件应对平台,造成应对资源的浪费。
二、我国社会预警和应急管理立法的内容构成及其特点分析
目前对于《突发事件应对法》的规定阐述较多,但对大量分散的单行立法的规定总结还较为缺乏。本文当然无法详细论述如此众多的立法的规定,只是勾勒出众多立法所规定的大的制度框架。《突发事件应对法》之外的立法所规定的有关内容主要包括:(1)应对工作应当遵循的基本原则。(2)主管机关、参与机关及其职责。[3](3)预防与应急准备。包括应急预案的制定、应急演练、[4]应急教育与培训、[5]经费来源与物质保障、[6]保险、[7]监督检查、[8]突发事件的监测与预警。[9](4)报告与信息发布。包括报告的负责人,报告流程和时限,报告形式和内容,对迟报、谎报、瞒报的禁止等;信息的发布和通报。(5)应急处置。这是立法的核心内容。包括组织、措施、救援、程序等内容。由于各类突发事件情况不同,采取的应对措施差异也较大。(6)恢复与救助。包括:对正常生活、生产、教育、商业秩序的恢复;对应急管理中造成的财产损害的赔偿、补偿;对在突发事件应对中负伤、致残或牺牲的人员给于医疗、抚恤;对在应急管理中有突出贡献的人员给予奖励;对事故发生原因及责任人的调查,应急工作中的经验教训的总结等。(7)法律责任。根据承担主体的不同,分为国家机关及其工作人员的法律责任、企事业单位的法律责任、公民的法律责任。
综合分析我国目前应急立法的规定,内容方面呈现出以下几个特点: