（一）中央协调机制存在低效率后果
处理区际之间存在的公共事务，按照目前中国的体制只能是靠中央协调。但在实践中存在低效率的问题。以太湖流域治理为例，1984年太湖流域管理局再次恢复，考虑到已经开始出现的水污染问题，太湖流域管理局挂了水利部和环保局两块牌子，实行双重领导，具有综合执法的功能。该局每年可以根据太湖的水量和国家有关法规要求，计算出太湖可以容纳的排污总量指标。但是，太湖流域管理局只能上报水利部，并通过部里反馈给环保总局，没有权力对这个总量指标进行分解执行，更谈不上督察。由于省市县各级环保局是当地政府的职能部门，环保总局不掌握人、财、物，根本难以控制各级政府因为追求GDP政绩和财力因素而对环保的漠视。
目前，我国中央政府有许多部门涉及对地方的管理，拥有一定的管理区域经济的资源和权力，但却没有一个能够协调各部门、各地方的权威机构，其结果是“事事有人管（有好处的），事事无人管（有麻烦的）”，中央各部门间冲突不断且将其延伸至地方，而冲突解决又无规可依。在经济现实中往往也是区域酣战之际，一些部门感到事态严重，便将“规定”、“通知”、“意见”、“办法”等文件发布出去，无奈权威性不强，且各地区“上有政策、下有对策”，即使勉强执行了也是敷衍了事，致使国家整体利益蒙受损失，最终却无一个部门承担责任。[37]
我国现行体制给政府间的合作带来的隐患主要体现在以下几方面：一是地方的合作权限归中央或上级政府所有，地方自治权有被剥夺的危险；二是地方政府注重走“上级路线”，竭力从上级机关（或中央政府）获得优惠政策，而忽视同级政府间的合作；三是由于处在实际处理经验模式未定、法律规定不足的状态之中，政府之间合作事务的处理就会出现“争权诿责”的情形，不但无法解决问题，反而会增生更多的问题。
新制度经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间的关系，必然会使交易费用增加。而协调地方政府之间的利益关系，单纯寄希望于中央政府的宏观调控，不仅成本太高，也难以达到预期目标。其原因在于：一方面，中央政府远离各地方，在信息收集上，无法摆脱哈耶克所说的“构造性无知”的困境，其提供的制度安排虽然具有规范性、制度化、水平高的优点，但由于是以高度的强制性权力为基础，而非以一致性为前提，因而其动力水平相对比较低，要提高其动力水平就必须付出较高的政治成本（如用于宣传、教育等费用）。而地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解个人和团体自发产生的创新意图，因而地方政府合作所提供的制度安排更能满足制度需求。另一方面，地方政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，使其由集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构，转而成为相对独立的行为主体，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位，使地方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行政府间合作的权力和动机。
为此，美国著名的新制度主义学者埃莉诺·奥斯特罗姆指出，“我不同意如下的看法，即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的唯一途径”，。他还通过实证研究，认为“在一定的自然条件下，面临公用地两难处境的人们，可以确定他们自己的体制安排，来改变他们所处的情况的结构”。[38]因此，促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾，走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择。而实际上，由于资源禀赋等的差异，各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能的。[39]
（二）缺乏地方政府合作的一套功能性组织机构
改革开放以来，随着市场化改革的展开，地方政府之间建立的各种区域经济合作组织如雨后春笋般得到迅猛发展。这种以经济协作为基础的地方政府间横向合作，大大降低了区域经济发展的交易成本，消除了一些不利于市场经济发展的障碍，促进了经济要素的自然流动和跨地区的经济技术合作，促进了本地区经济的发展，有利于减缓地区经济发展的不平衡。[40]然而，我国地方政府合作的组织形式制度化程度相对较低，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构。我国地方政府之间的合作很多都是靠地方领导人来推动的，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空。而且当前我国的地方政府合作还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织。
缺乏区域规划协调机构是许多西方国家城乡发展过程中的最大缺陷。传统地方政府利用本地区的资源解决本地区的内部事务是适合、恰当的。但是在解决区域之间的问题时就鞭长莫及了。所以，需要一个更大的组织结构，进行一定程度的整合和协调。权威的综合性区域管理机构的建立是区域经济有序运行的重要保障。
【作者简介】
韩志红，单位为天津师范大学法学院；付大学，单位为天津职业大学。
【注释】童大焕：《环境污染与政府间博弈》，载《南方周末》2002年8月8日。
陈瑞莲、刘亚平：《泛珠三角区域政府的合作与创新》，载《学术研究》2007年第i期。
参见刘亚平、颜昌武：《区域公共事务的治理逻辑：以清水江治理为例》，载《中山大学学报（哲学社会科学版）》2006年第4期，第95页。
刘海波教授将地方行政政府称之为：拥有统治权能的政治政府或统治政府（参见刘海波：《美国特别区地方政府的几个问题》；载《国家行政学院学报》2004年第1期）。笔者认为，地方行政政府也可以称之为多功能政府；区域政府可以称之为单功能政府。
政府在经济学和法学中是两个有区别的概念。经济学中的政府，英文表述为Government，包括国家的立法、行政和司法等全部国家机关；而法律中的政府一般仅指国家行政机关，英文是Administrative organ，不包括其他国家机关。本文所说政府一般情况下是指前者，特殊情况下是指后者，具体所指，请根据前后文认定。
关于美国政府单位的数量，本文没有给出准确的数字，实际上不可能也不必要给出准确的数字，因为仅是特别区就处在不断地增加和调整中。从各种著作中的记载看大约是8万多，不足9万。如《民治政府》一书中的统计数字是8.3万多个（1987年）。参见詹姆斯·M．伯恩斯等：《民治政府》，陆震纶等译，中国社会科学出版社1996年版，第1107页。
Roger L. Kemp （ed.），Forms of Local Government, McFarland＆Company, Inc.，Publishers, 1999，P. 8.
US Bureau Census, 2003 Census of Government.
理查德D.宾厄姆等：《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》，九洲译，北京大学出版社1997年版，第53页。
权力有两个重要特征：一是强制性，强制性是权力的主要本质，即拥有权力者一方具有可以抵御或侵略另一方意志的可能；二是惩罚性，即如果权力的指向对象拒绝权力的导引，那么其便可能面临受处罚的危险。
Arthur Benz, Anna Meincke: Sub-National Government and Regional Governance in Germany, Auflage Dezember 2006, p. 59.
前引刘海波文。
林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第257-258页。
前引刘海波文。
前引，第164页。
前引刘海波文。
前引。
前引刘海波文。
毛寿龙：《公共服务范围理论与政府层级间关系》，载中国经济体制改革研究会公共政策研究网：http://www. crcpp. org/cpipphtml/maoshoulong/2007-8/20/200708201353.html，访问时间：2008年4月4日。
党建研究：《构建社会主义和谐社会的行动指南—学习
中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定辅导材料》，载中组部党建研究网：http://www. zgdjyj. com/Default. aspx? tabid=99&Articleld=806，发布时间：2007年1月19日。
前引。
赵少钦：《德国公共服务供给与监管的经验与启示》，载国家发展和改革委员会网：http://tgs. ndrc. gov. cn/ggxx/t20071226_181384.htm，访问时间：2008年4月5日。
孙晓莉:《公共服务的事权配置》，载《学习时报》2007年11月19日。
前引，第96页。
前引。
这些机构组织起来的最初目的是为了承担乡村地区土地与水资源的开发任务。在中西部，这些机构最初是因开发排水系统而设，旨在排出影响某一特定群体农民利益的土地积水；而在干旱的西部，这些机构则是因开发水系统以灌溉土地而设立的。参见文森特·奥斯特罗姆等：《美国地方政府》，井敏等译，北京大学出版社2004年版，第8页。
这个案例主要参考了文森特·奥斯特罗姆：《水资源开发的法律和政治条件》一文。该文载迈克尔·麦金尼斯主编：《多中心治道与发展》，王文章、毛寿龙等译，上海三联书店2000年版，第51-71页。
我国宪法第89条规定：中央政府（国务院）“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。
宪法与地方政府组织法都规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等事务。
德国学者托尼斯杨认为，社会法就是把私人和特殊社会集团之间关系作为规制对象的法（参见李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社1999年版，第28页）。广义的社会法包括：经济法、
环境保护法、
劳动法、社会保障法、
妇女权益保障法、
老年人权益保障法、
未成年人保护法、
义务教育法等。本人持广义社会法的观点。不过本文讲的社会法主要包括经济法、
环境保护法、
劳动法、社会保障法。狭义的社会法是指社会保障法。全国人大常委会在2001年将我国的法律体系划分为七个部门：
宪法及
宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、
刑法、诉讼与非诉讼程序法，其中的社会法就是从狭义上使用的。
陈剩勇、马斌：《区域政府合作：区域经济一体化的路径选择》，载《政治学研究》2004年第1期，第32-33页。
宣文俊：《关于长江三角洲地区经济发展中的法律问题思考》，载《社会科学》2005年第i期，第65页。
前引，第32页。
前引，第28页。
《辞源》将“监督”一词释为“监察督促”，其基本含义还是指从旁察看，进行检查并督促。在现代社会里，监督一词被广泛使用，如舆论监督、质量监督、行政监督、物价监督等等。但严格说来，按文义解释，监督仅仅是一种从旁察看。
汪劲：《美国的环境执法》，载老行者之家网：http://www.law-walker. net/detail. asp? id = 3335，访问时间：2007年6月17日。
石渝：《美国曾对侵权法进行变革成功遏制矿难频繁发生》，载新浪网：http://news. sina. com. en/w/2005 - 10 - 27/11188132314.shtml，访问时间：2006年11月21日。
段进东、卢迪：《区域经济中的政府行为分析》，载《中国行政管理》2004年第12期，第39页。
埃莉诺·奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆1996年版，第89、9899页。
曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李祟新译，上海三联书店1996年版，第71页。
张紧跟：《浅论协调地方政府间横向关系》，载《云南行政学院学报》2003年第2期，第65页。
