当前我国政府之间的合作存在诸多问题，与我国现行政治、经济体制的弊端是分不开的。一般而言，政府之间合作机制能否有效运转，取决于能否建构良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则。其中，制度环境是基础保障，组织安排是结构保障，行为规则是具体的激励与约束保障。当前我国政府之间的合作，既没有完善的制度环境基础，又没有配套的组织结构保障，且相关法制存在严重缺陷，这必然引发合作中诸多问题的产生。
现代化组织结构的形成，复杂社会关系的理顺，只有通过法律的制约才能实现。国外一般都有相应的立法来保证区域协调机构的权威性和协调方案的实施，许多国家制定了一系列与区域协调有关的法规，如法国的《国土规划法》（1941）、英国的《产业布局法》（1945）、日本的《首都圈整备法》（1956）、美国的《地区复兴法》（1961）、德国的《区域规划法》（1965）等。而我国在这方面的立法基本处于空白，要构建完善的区域协调机制，应首先制定区域协调法规，确立区域协调机构和区域规划的法定性，使区域协调工作有法律保证。
从美国的经验看，早在1787年美国宪法中就明确了州际协议的法律地位，各州之间受契约约束，类似于商业交易中双方或者多方当事人受契约约束的情况。20世纪20年代，州际协定开始广泛地适用于自然资源保护、刑事管辖权、公用事业的管制、税收和州际审计等领域。从1941年至1969年，美国颁布了100多个州际协定。在这个时期，各州由被动变成主动，纷纷把州际协定看作是政府间合作的有效途径。州际协定解决了一系列的问题，特别是河流的管理，如水资源的合理分配。为了保证州际契约的法律效力，美国宪法和相关法律规定：州际协定的效力优先于成员州之前颁布的法规，甚至也优先于之后新制定的法规。一旦参加了州际协定，各州就不能随意地单方面修改或者撤销该协定；每个州际契约的条款中同时明确了该契约的执行机构。
欧盟国家的区域政策也是有法可依的，它严格建立在宪政和相关的法律条文上。可以说，完备的法制是欧盟区域合作发展的基石。借鉴国外区域合作的经验，为进一步提高区域政府合作及合作的权威性，建议我国在有关的法律、法规中加入“促进区域经济社会协调发展，调控区域差距”及“明确省（区）际协议的法律效力”等条文，以明确这种协议对缔约各方的约束力。同时，根据合作的具体领域成立专门的执行机构，全面贯彻落实相关协议，以切实提高政府合作的执行力。
三、区域政府的立法
国际经验表明，区域经济一体化进程发展的快慢与是否有完善的制度保障是直接相关的。在我国，经济区域内缺乏一致性的规则，没有规范区域一体化发展的统一法规。地区利益的冲突仅靠传统的会议协调、友好磋商或联合声明等方法，局限性非常明显，难以弥合分歧。这个问题不解决，区域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，在区域合作的进程中，区域政府间针对区域整体发展所达成的共识，必须要以制度性的合作规则来保证。需要运用立法手段来建立政府协调与合作制度的创新，立法的协调和协调的立法既是区域协调的前提又是区域协调的保证。
（一）区域政府立法的调整对象
区域性的立法，既是纵向立法与横向立法相结合的综合性立法，又是专门性、专业性的立法。如果借用物理学上的宏观、中观、微观概念，区域性立法是属于中观性质的立法，具有宏观指导性、微观辐射性。笔者认为：区域政府立法的调整对象因区域政府合作方式的不同而不同，但基本的调整对象应当是相同的，即调整区域居民之间的关系。如果区域政府的合作方式是松散式的，则立法调整的对象就是区域内各地方政府之间关系的；如果区域政府的合作方式是紧密式的，则立法调整的对象就是区域政府和各行政政府之间以及区域政府和区域居民之间的关系。
1．区域居民之间的关系
区域政府立法基本的调整对象是区域居民之间的关系。虽然法律有私法和公法之分，但是公共利益与私人利益是不可分割的，不是排斥关系，而是包含关系。因此，区域性的立法虽然既有纵向立法，又有横向立法，但其基本的调整对象应当是区域居民之间的关系。如，治理环境污染的法律规定区域居民一方的义务，相对的权利方就是区域内的所有居民；水资源和矿产资源的开发、使用亦如此，规定了区域居民一方的义务，相对的权利方就是区域内的所有居民。
需要说明的是，区域政府立法调整的区域居民之间的关系，不是居民个体与居民个体之间的关系，而是个体与群体之间的关系，也可能是群体与群体之间的关系。例如，区域居民不履行保护环境的规定，侵犯的是另一方区域中众多居民的权利；违反法律规定开采和使用水资源，就侵犯了另外区域所有其他居民的权利。也就是说，区域政府的立法应当不属于民商法范畴，而是属于社会法。[29]
2．区域内地方政府之间的关系
如果区域政府的合作方式是松散式的，区域政府立法主要是调整区域内地方政府之间的关系。根据社会契约论的观点，各区域居民与政府的关系是委托与被委托的关系，因此，区域政府立法虽然基本的调整对象是区域居民之间的关系，但是表现出来的是调整区域内地方政府之间的关系，较多地规定各地方政府的义务。合作的一方政府违反区域协定的规则，另一方政府可以向法院提起诉讼。
