（七）区域政府职权的服务性和治理性
区域政府由于不具有司法权，即使有例外建立了法院，也只处理琐碎的纠纷，没有起诉刑事犯罪的权力。区域政府处在行政政府的立法与司法控制之下，当其与个人之间或者彼此之间发生冲突时，法院因为完全独立于区域政府，能够成为超然的第三方仲裁者。它不是行政政府的行政下级，行政政府在地方的事务一般另有自己的执行部门办理，当区域政府违法，不正当地侵犯居民利益的时候，不会从行政政府那里获得庇护，也决不能假借中央政府的权威行事。基于此，区域政府在日常行事中，更多地体现出为居民提供公共服务和从事地方公共事务治理的性质，其活动关系到区域内居民非常具体的利益，却不会让人产生畏惧。[18]
二、区域政府存在的必要性及其条件
（一）区域政府存在的必要性
1．设立区域政府管理区际间的公共事务
政府是提供公共服务的特殊组织，而政府是按照行政区划设置的。行政区划是国家为便于行政管理而分级划分的区域。因此，行政区划亦称行政区域。一个区域相应地有一个政府，每一个政府严格按照自己的疆界管理地方的公共事务，为居民提供公共服务及从事地方公共事务治理。但是，一些资源，比如水资源、矿产资源等，可能会属于不同的行政区共有。此外，环境问题也具有跨区域和跨流域的特点，大气污染、河流污染、生物多样性破坏等环境污染的问题，是不受行政辖区界线限制的，一个地区的环境问题往往会对其他地区造成危害。笔者将这样的问题称之为区际之间的公共事务。解决这样的问题，靠一个地方政府单打独斗是不行的。按照目前中国的体制只能靠中央协调，但存在低效率的问题。
也就是说，从地理覆盖来说，公共服务的范围是有差别的，有些是小范围的，有些是大范围的。小范围的公共服务，地方政府可以提供，大范围的公共服务需要中央政府提供；而中等范围的公共事务，可能就需要几个省政府或市政府协同提供。例如，渤海的污染治理涉及到河北、辽宁、山东、天津三省一市人民政府。治理渤海的污染就属于区际之间的公共事务，靠中央治理没有效率；靠一个省市治理没有效果。行政学的原理是：治理单位的设置应该根据公共服务的地理范围来安排，即治理范围与地理范围应当相一致。而我们的现状是，公共服务的治理基本上是以行政区划为范围，不是以公共服务的地理分布为治理范围。公共服务的治理范围，有一些是地理性的，但更多的是行政性的，具有很强的单位色彩。治理单位与公共服务地理范围错位现象很严重。[19]2007年，中组部在学习《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》辅导材料中提出：在经济发展和财力增加的基础上，逐步增加国家财政投资规模，积极促进经济增长，不断增强各级政府提供公共产品和公共服务的能力，特别是服务于全局性和跨地区性的公共产品和公共服务能力。[20]
公共服务的治理单位应该是多范围的，而且是相互嵌套的。与公共服务的地理范围一致的政府层级间关系是：每一级政府都负责地理范围内的事情，而且有最终的决策权。[21]但是，完全按照公共服务的地理范围成立政府又是不现实的。国外的做法是：行政政府和区域政府并存，或者说是多功能政府与单功能政府并存。例如，德国地方政府大致有以下四种类型：（1）小城市。作为基层政府（社区政府），直接承担面向社区公民的公共事务职能。（2）县。作为地方政府（区域政府），承担着在县域范围内跨市及超出小城市范围的公共事务职能。（3）“城市县”。这是一种小城市与县两个层级政府“联合”为一体的政府形态，同时承担小城市和县政府的职能。（4）“联合行政体”。地方政府区划改革后，一些相邻的小城市组成的联合行政体，执行由小城市发展中需要的地方政府的部分职能。如北威州迪伦市联合周围几个小城市，在1972年组成了一个联合行政体，主要负责由各市共同让渡的三方面事务：卫生监督、汽车登记和市民办证服务。[22]
2．设立区域政府提供公共服务
提供公共服务是需要成本的，从理论上来说，公共服务治理与公共服务的范围假如相互匹配，其服务配置将是优化的；政府层级间公共服务的职能关系能够理顺，也有利于有效提供公共服务。
假如治理机构超出特定的地理范围，就会导致治理范围过大的问题。如由中央去管府际之间范围的事务，就会导致中央治理负担过重，低效率，而且治理效果不好。假如治理机构范围过小，治理效果也不会好。如黄河流域的事务往往超出省级治理规范，如果让省来治理，往往缺乏区域协调，上、中、下游相互之间会存在治理的外部性问题。环境污染是流域性的，成本是由整个流域支付的，如果治理机构不覆盖整个流域，就会出现治理范围过小的问题。其结果是很多大江大河因为缺乏大范围的治理而受到严重污染，一旦污染形成又很难得到治理。
谁受益，谁付费是最合理的，也是最经济的。如果治理太湖污染由中央政府买单，这时的财政支出就会缺乏足够的财务约束。在有些情况下，太湖的污染还可能被夸大，以获得更多的中央财政拨付，其结果是资金的浪费。谁受益，谁治理也是必须的。受益者没有决策权，其决策和治理往往会脱离实际，导致成本增加，效果不好。
