地方政府之间合作的制度化协调
——区域政府的法治化路径
韩志红;付大学
【摘要】为了解决跨地区性公共物品供给不足和跨地区性公共事务治理失灵等问题，需要建立地方政府制度化协调模式，即成立区域政府。与地方政府相比，区域政府在其属性、设立、功能、权力来源、经费来源、组织机构等方面具有特殊性，在解决跨区域问题方面有其优越性。建立适合我国国情的区域政府，要在借鉴其他国家先进的区域治理模式基础上，从区域立法机制、区域执法机制和区域司法机制的角度构建区域政府的基本框架。
【关键词】区域政府；立法；执法；司法
【全文】
目前我国存在跨地区性公共物品供给不足和跨地区性公共事务治理失灵的严重问题。
首先是环境污染问题。由于各个地方政府追求自身利益最大化，从而出现“公用地的灾难”。如：处于河流上游的地区发布禁令，不允许当地厂商将未经处理的废水直接向河内排放，并投资购买污水净化设备，以保护河流不受污染；但它无法阻止下游地区成为该项行动的受益者，因而下游地区可以在上游地区以高成本维持河流无污染的情况下，无偿享受清洁河流所带来的利益。在此情形下，上游地区对治理河流污染必然不会充分投人，同时，还容易产生地区间的矛盾与冲突。如2002年7月初，淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泻洪，囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同被排入淮河，下泻洪泽湖，洪水所过之处，鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大面积死亡，昔日清澈的湖水变成了黑褐色。不到一个月，洪泽湖、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户的直接经济损失就达1亿多元，致使不少养殖户倾家荡产。[1]
其次是共有资源的保护、使用问题。如泛珠三角区域内珠江流域跨越滇、贵、桂、湘、粤、赣六省（自治区）和港澳两个特别行政区。流域作为一个完整的自然区域，是一个经济、社会、文化和环境不可分割的生态系统，但它往往被不同的行政区域所管辖，因而在流域的上、中、下游地区，分布着由行政区划所切割的不同地方政府。改革开放以后，随着流域内不同地方政府发展“行政区经济”，维持和壮大地方经济利益的需要，流域内上下游政府间陷入了一种两难困境：上游求发展，下游要水质。进入新世纪以来，流域的治理问题愈发突出，其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为严重，需要从公共管理的角度研究和探索流域内水污染长效治理机制，研究其中的水权制度、生杰补偿机制、利益协调机制等问题。[2]
我国是单一制国家，以往区域政府的合作主要通过中央政府以及地方政府的协调方式进行，治理跨地区性公共事务基本以中央为主。例如，应对流域治理问题，中央政府成立了水利部长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会以及水利部太湖流域管理局。有学者提出，将区域公共事务治理的希望寄于中央政府，产生的问题就是政府太大而无法解决小问题。中央政府不可能很好地反映某一个区域内居民的偏好。即便中央政府认识到区域公共问题的重要性而决定治理，但是由于信息方面的原因，这种治理的成效与持续性也很难保证。中央政府很难拥有真实、全面、及时的关于区域公共事务的信息，因而只能是一种运动式的、间歇式的治理。而在这种间歇式的治理中，地方完全以突击的方式应付上面的检查，或隐瞒对自己不利的信息，增加上面获取有用信息的成本和管理成本。[3]
近些年来，地方行政政府[4]之间的合作治理已成为区域协调发展的一条重要途径，并成为政府公共管理的一个新课题。笔者认为，只有通过法治化的制度安排来保证合作各方的利益，建立有效的区域政府，才能真正有效地提供区域内的公共服务，解决区域发展中的问题，满足区域内社会公众的共同需要。
一、区域政府的特点
区域政府相对于传统的一般意义上的地方政府[5]的概念，是指处于一定区域内的两个或两个以上政府，为有效提供区域内的一项或有限几项公共服务而成立的一种政府组织形式。因为这种政府提供的公共服务功能比一般意义上的地方政府要少，因此，区域政府也可称之为单功能政府；一般意义上的地方政府可称之为多功能政府。这种政府组织在美国地方政府体制中，被称为特别区（special district） ，属于一类特殊的政府形式。
特别区是美国数量最多的地方政府单位。包括联邦和州政府在内，美国一共有80000多个政府单位，[6]特别区是其中数量最多的一个类别。根据1992年的统计数据：美国地方政府中有3043个县，19296个自治市，16666个乡镇，14556个独立的学校区和33131个特别区。[7] 2003年的统计则为：县政府3034个，市政府19431个，镇政府16506个，学校区政府13522个，特别区政府35356个。[8]特别区的数量持续增加，是发展最快的一种政府形式。1940年，美国有近9000个特别区，并从1962年的18323个增加到1987年的29532个。1942年，特别区的数量占所有地方政府单位总数的5％多一些，但1962年占全部各类政府的20%，1987年则为35%。在1962年到1982年间，各大城市的特别区有了惊人的发展—增加了90.5%。各个特别区政府间的差异也非常大，各自服务的范围非常广泛。到1979年，加利福尼亚州就有4890个特别区政府，这些特别区政府以55种不同的方式为市民提供了30种不同的服务，其法定的权力形式有206种。得克萨斯州也建立了许多特别区政府，仅仅在水资源管理方面，州政府有案可查的管水行政区就有1225个。[9]
