改革开放初期，在传统计划经济体制的惯性思维下，中国未曾摆脱“威权行政”桎梏的束缚，国家的触角延伸至社会和个人生活的方方面面，公民更多的是作为国家活动的对象或客体而存在，由于公民法律意义上主体地位与独立利益的缺失，普遍、有效的公众参与在中国几乎没有生存和发展的空间。随着20世纪90年代国家经济政策与制度理念的变革、国民经济的不断发展以及民主化进程的加速，中国社会结构开始经历深刻且意义深远的“社会主体结构由一元化—多元化”[2]“社会关系结构由身份社会—契约社会”[3]的变迁，开始摒弃传统的单方性行政管理的做法，鼓励、倡导个人和组织积极参与国家的立法、行政等活动，“协商行政”、“民主治理”的现代治国理念开始在萌芽、扎根。
1996年的《行政处罚法》[4]和2003年的《行政许可法》、1997年的《价格法》、2000年的《立法法》和2001年国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，以及1989年的《城市居民委员会组织法》和1998年的《村民委员会组织法》都在不同的制度层面上彰显着公众参与精神。这些法律以及其他有关公众参与的法律规范共同构成了中国有关公众参与的整体性制度框架。[5]在这些公众参与法律制度的指引与推动下，公众参与的民主实践在中国蓬勃兴起。
一个尴尬的事实是，至少在行政机关看来，公众参与意味着会增加财政开支，损及行政效率，于是行政机关总是千方百计地推脱公众参与，尤其对那些官僚主义思想浓重以及习惯于“暗箱操作”的官员来说，公众参与更是意味着一束阳光，会将他们在黑暗中秘密进行的不法勾当暴露殆尽。因此，如果相应法律规范没有明确规定公众参与，他们会对公众提出的有关参与申请，以没有明确法律依据为由百般推脱；即便有关法律明确规定了行政机关负有保障公众参与的义务，他们迫于法律的硬性约束，无奈之下在形式上允许相对人参与，但对相对人提出的意见、提交的证据或听证会中所形成的听证笔录却置之不理，仍然根据他们先前掌握的有关事实、证据以及价值观念的预设来作出行政决定，从而导致公众参与的虚置和形式化。如此一来，公众参与作为相对人极其重要的程序性权力，更像是一种“泡沫权利”，在参与行政活动之前及参与过程中极其美丽诱人，但一旦行政过程结束就会像泡沫破灭后飘散在空气中化为虚无，仅留下一段美好的回忆与联想罢了。行政机关与公众二者间信息的不对称占有，作为影响公众参与有效性的一个基础性因素，客观上呼唤政府信息公开法律制度的确立与建构，以实现行政机关与公众间信息占有的平衡，保障公众参与实现其预期的价值与理念。
