(二)宪法监督制度的完善及人权保障功能的发挥
在我国,“人权条款”的实施问题是宪法监督的内容之一。《立法法》、《监督法》、《法规备案审查工作程序》等法律规定的监督制度虽然是宪法监督制度的重要内容,但这些制度尚欠缺直接的人权保障功能,因为:(1)监督的依据虽然包括宪法,但主要是法律,而且全国人大常委会对法律的审查属于自我审查,并不能避免立法机关侵犯人权的可能。(2)公民只能提出审查建议,这与监督程序的启动不具有必然性。(3)尚不能借助对法律、法规的审查确认和保障公民的未列举权利。因此,以上监督制度的实施结果主要体现为国家法制的统一,离人权保障的要求尚有较大差距。在现行宪法体制的框架内,要使宪法监督制度体现出人权保障精神,至少应当在以下方面做出努力:(1)确立一个专门的监督机构,使宪法实施的监督成为专门机关的一项专有职权,避免自我监督的情形。(2)明确规定公民可以依据“人权条款”提出确认和保障未列举权利的请求。(3)赋予公民启动宪法监督程序的权利,使监督程序具有更强的可操作性。经过这样的完善以后,宪法监督制度便可发挥出人权保障功能。
宪法监督专门机构是宪法监督制度中的能动因素,其设立和运行是一个复杂的系统工程,不可一蹴而就。我们目前所能预期的是,于现行宪法体制的框架内,即在全国人大或其常委会之下设置这样的机构。[51]在我国民主政治建设进程中,我们期望这个机构以人权保障为己任,以监督宪法实施的名义实施“人权条款”。要做到这一点,它需要在整合制度与文化功能方面发挥能动作用。
传统文化中缺乏权利基因的确是我国宪法得不到有效实施的主要缘由之一,但能否据此认为,我们只有首先进行权利文化的充分准备,然后才能有效地实施宪法?以英美法系的经验理性主义宪政模式为参照,答案是肯定的,而在大陆法系的建构理性主义模式下,宪法的创制、实施与权利文化的准备是齐头并进的。比如,在传统文化方面深受我国影响的日本之所以能够走上宪政道路,首先应当归功于明治天皇的推动:主动把天皇的权力纳入了宪法体制,倡导民主、发展民权,主动开放舆论等。明治维新的经验表明,制度创新可以引领文化变迁。[52]即便是在英美模式之下,权利文化要发挥对宪法实施的支持作用,也离不开特定机构(人员)之能动作用的发挥。比如,从表面上来看,似乎可以把美国违宪审查制度的建立和实施视为自然法、自然权利学说广泛传播的自然而然的结果。但仔细推究起来,这一制度其实也是几代(大)法官创造性工作的成果。美国的司法审查制度正式确立于1803年,但至少有6个案例表明,在美国建国之前,州法院已经开始诉诸自然法、自然权利学说对州法进行违宪审查了。[53]由于缺乏州宪法的授权,这种审查只是州法院的小心翼翼的尝试,个别案件的判决因遭到了州立法机关的抵制而无法生效,个别法官甚至因此丢掉了继续在法院任职的机会,但州法院的这种创造性举动对司法审查制度的最终确立无疑是重要的铺垫。在Marbury v. Madison案的判决中,John Marshall大法官创造性地“把宪法看作是法律,看作是法院的分内工作”,[54]系统地阐述了违宪审查的原理,违宪审查制度才正式确立下来。
我国已经有了较长的人权学说传播的历史,这种学说要积淀为文化形态固然需要一个较长的历史阶段,但是,只要我们建立起专门的宪法监督机构,而这个机构又有勇气和智慧把人权学说整合到宪法实施的具体环节中,那么,这样的机构就不仅具备了违宪审查机构的实质,而且会推动权利文化与宪法制度的良性互动。