最后，信访机构作出的建议缺乏约束力，信访机构的督查权力缺乏实质性的效力。《信访条例》第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中“(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项；(二)承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；(三)协调处理重要信访事项”体现了信访很大程度上是一种“中转”性的工作，并不能像法院那样要完全的“定纷止争”。此外，第六条第二款中“(四)督促检查信访事项的处理”，第三十六条第一款中“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议”，第二款“收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”体现了信访机构的督查权和建议权的程序性，无权对行政行为的合法性、合理性进行评价。
基于以上的认识，笔者认为至少应从以下几个方面对行政信访制度进行改革：第一，有必要建立一个独立、公正的信访机构，并为其独立、公正、及时、有效地开展工作提供充分的保障。第二，培养专业性的信访人才，引入信访人才培养长效机制，提升信访干部处理信访问题的素质。第三，明确信访救济与诉讼救济的关系以及两者之间的衔接。第四，加强信访机构的调查权和建议权。丰富信访机构的调查方式，建立配套制度加强信访建议的权威性。
三、对国外议会行政监察专员制度的考察
议会监察专员制度(Ombudsman System)是在世界上颇具影响的一种政治制度。概括起来讲，议会行政监察专员制度的核心要素包括：“监察专员由议会选举或任命(极少部分由行政首脑任命)，具有宪法或法律保障的独立地位，根据投诉或依职权主动对行政机关的‘不良行政’行为进行调查监督，保护公民不受行政机关滥权擅断的侵害。监察专员有权进行调查、批评、建议和公布结果，但是不能直接推翻行政机关的决定。”{4}同中国的行政信访相比较，两者的相同点在于：
第一，在制度的价值目标上都是为了加强政府与群众的关系，保护公民的合法权益。《信访条例》第一条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”瑞典宪法委员会在其《政府组织法》草案备忘录中表明了最早设立议会监察专员的意图是：“要建立一项独立于政府的，监督政府官员履行职责的制度。”并指出：“公众与个人的权利由公民代表所任命的看护人执掌，以此监督法官与政府官员是否遵守法律……”{5}5
