自然正义的第一个原则为偏见排除原则。依据该原则,当公众对法院审判的公正性有合理怀疑时,法官不得做出任何有效的判决。如果有不适格的人参与到行政决定做出过程之中时,该决定就是无效的。当然,对于该原则有两种情况的限制。其一是如果因偏见而回避,而代理人却不能做出相关法律行为时,这个原则就不能适用。其二是基于公共利益的需要,行政机关支持或做出某些特定决策,不得以行政机关存在偏见而起诉。这在美国被称为“制度性决定”(the institutional decision)[22]
自然正义的第二个原则就是双方听证原则。它要求行政机关公正听取双方意见。赋予公众充分的辩护的权利。这与美国的“正当程序”条款完全相同。美国宪法的正当程序条款规定为宪法性的基本权利。从字面上看,正当程序即为公平程序,它保证国家将给予每个人基本公平的待遇。也就是说,未经合理辩护不得剥夺任何人的生命、自由和财产。当行政机关行使权利而剥夺或限制人民的自由权利时,即应适用听证。[23]适用听证时应该符合行政程序公开、公正和公平的要求,确立关于行政程序适用的统一性。另外,基于公开、公正与公平的要求,在行政诉讼法前的程序,以及行政诉讼程序和行政诉讼法的各种程序,对于告知、听证、决定等各个手续均应该要求附上理由。
在英国,自然正义原则原本只适用于司法或者准司法功能,或者说,在负有义务按照司法要求进行活动的情况下才可以适用该原则,而不能将此原则适用于纯粹的行政功能。[24]所以,多诺莫尔( Donoughmore)委员会的报告指出:“虽然自然正义原则所包含的并非是明确且广为接受的、并由英国法院实施的法律规则,但是,我们认为有一点不容置疑,那就是的确存在着某些让所有作出司法或准司法决定的裁决机构和人员都必须遵守的司法行为规则。”[25]但是,在长期的司法审判过程中,通过阐发自然正义原则,英国法院使这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权,同时也适用于行政权,要求行政机关在行使权力时也要保持最低限度的程序公正。[26]在行政法领域确立适用这一原则的一个经典判例是1863年古帕诉万兹乌斯区工程管理局案。在该案中,法院认为:工程管理局尽管有权拆除违法建筑物,但在行使其职权之前没有听取古帕的意见,违背了公平听证原则,因而其行为无效,判决原告胜诉,被告承担赔偿责任。[27]其后,随着政府权力持续不断的增长,这类案件大量增加,程序正义成了英国行政法最活跃的部分之一。[28]
英国所谓的自然正义相当于美国的正当程序原则。美国法的基础是英国普通法,英国的自然正义观念不仅融入美国法律之中而成为一项重要的宪法原则,而且通过美国最高法院的判例得以发扬光大。美国内战前期,汉密尔顿在1887年的纽约州批准宪法的会议上提出“正当程序”一词,该会议予以采纳并提出“人权法案”。该法规定:除非依照“正当得法律程序”,否则,任何人都应得到保证不被剥夺特定的权利。这是最早用“正当的法律程序”取代最初来自英国大宪章“国家的法律”措辞的美国法规,[29]“它构成了(美国宪法)第5条修正案和后来的第14条修正案的正当程序条款的起源。”[30]1791年通过的美国宪法第5条修正案规定:不经正当法律程序,不得被剥夺生命、自由和财产。1868年通过的美国宪法第14条修正案又将这条规定适用于各州政府机关。
毫无疑问,美国宪法第5和第14条修正案奠定了正当法律程序的宪法地位。正当法律程序作为一项重要的宪法原则在美国宪政史上发挥重大作用,与美国联邦最高法院的司法审查权密切相关,正是美国最高法院运用司法审查权,通过一系列重大判例和对第5、第14条修正案进行灵活解释,才使正当法律程序原则获得极强的生命力并带来“正当法律程序的统治”。根据美国法院的解释,宪法规定的正当法律程序具有两个方面的意义:其一,正当法律程序是一个程序法的规则,称为程序性的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求政府的“正式行动必须符合对个人的最低公正标准,如得到充分通知的权利和作出裁决之前的有意义的听证机会。”[31]其二,正当法律程序是一个实体的概念,称为实质性的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求国会所制定的法律,必须符合公平与正义。如果法律剥夺个人的生命、自由或财产,不符合公平与正义的标准,法院将宣告其无效。[32]自19世纪末,美国宪法修正案所确立的正当法律程序逐步向行政法领域渗透,形成了行政性正当程序规范,从而使得正当法律程序的适用范围不再只是法院的诉讼程序。