民国时期，由于提倡司法精英化，因而基本没有真正实行陪审制度。与之形成鲜明对比的是，在中国共产党领导下的地区，陪审制度却一直都得到了保留和坚持。从中华苏维埃共和国时期的《革命法庭的工作大纲》、《中华苏维埃共和国司法程序》到抗战时期各抗日根据地关于诉讼和司法的规范性文件（如《晋察冀边区陪审制暂行办法》、《山东省陪审暂行办法》），乃至广为推广的马锡武审判方式中，陪审制度都占有重要的一席之地。[4]然而，我们有理由怀疑，这些陪审制度性质上并非一项司法制度，而是一项政治制度。正如有研究者在分析苏区陪审制度的功能时指出的，以陪审制度为代表的苏区法律制度，与国民党政府的司法制度有着根本的区别，它对于广大工农民众实行十分宽泛的民主主义，奠定了人民民主司法制度的基础。[5]的确，在民国时期，中国共产党领导下的各政权所确立的陪审制度的核心目的，是彰显人民民主政权的优越性，而未必是基于陪审制度本身之于司法的功能。正因如此，与清末修律中将陪审制度系统的法条化相反，共产党政权下的陪审制度的相关规定，大多呈现出一种“粗线条”的模式，而并没有十分完善的制度规划。[6]这一思路，在进人新中国时期之后依然得到了延续和发展。[7]对于国家而言，陪审制不是司法制度，而是政治制度，是人民群众当家作主的体现，实质上并不服务于司法审判活动，而是服务于政治活动、群众运动，因而一度成为了发动群众积极参与阶级斗争的有效工具。[8]
时至今日，陪审制度再次受到国家的重视，其象征意义依然高于作为司法制度的实际功能。最高人民法院副院长沈德咏在人大常委会上阐述《决定》的立法说明时，提到了四项立法理由：（1）是司法工作实践“三个代表”重要思想和“立党为公，执政为民”要求的重要体现，是落实宪法关于公民依法参与管理国家事务权力的重要保障；（2）是弘扬司法民主、维护司法公正的现实需要；（3）是增强司法活动透明度，强化人民群众对司法活动监督的现实需要；（4）是解决实践中存在的问题的必要措施。[9]可见，立法者对人民陪审制度功能的解读，依然是从司法民主化这一政治功能出发的。也正是因为陪审制度被贴上了“司法民主”的标签，国家政权才不会断然否定陪审制度，无论其是否行之有效。正因为国家的关注焦点是陪审制度本身的政治符号和象征意义，因而，无论是《决定》本身，还是《决定》出台之后的两年间，对于陪审制度的具体运行并没有提供更多的制度规范或系统保障。《决定》中最引人注目的改革措施是“陪审员与审判员享有同样的权力”，但事实上，这一“振奋人心”的措施并无新意，[10]早已被《人民法院组织法》第38条明确确立；相反，对于长期司法实践中陪审员权力普遍地被严重虚化的问题，《决定》却并未提供任何有效措施。可见，《决定》所凸显的依然只是陪审制度一贯象征的社会主义国家司法的民主性，而陪审制度在运行中是否能承载司法民主化和审判监督的功能，却值得怀疑。
对于我国陪审制度进行这番粗线条的系谱学考察，并不是希望揭示陪审制度在我国的发展由来，而是希望从中考察出国家在陪审制度确立过程中所扮演的角色和预期的利益。无论是清末还是现在，对于代表国家政权的立法者而言，陪审制度的具体运作情形都非其最关心的，陪审制度的有无才是其真正在意的。国家可以容忍成本昂贵的、不完善的、甚至没有真正实施的陪审制，却决不能允许在立法层面完全抹煞陪审制的存在。因为陪审制度所能体现的民主性、参与性，无疑是先进的价值，应当为现代民主法制国家所享有。故而可以说，陪审制之于国家的象征意义要远远大于其实质功能。从这一意义上看，普通法国家在陪审团制度日渐式微的今天依然要保留一部分陪审制（尽管使用概率已趋近于零），[11]与我们大张旗鼓地宣扬重视陪审制，其实也是具有异曲同工之妙，普通法国家受制于宪法传统和审判原则，我国则是为了尊重政治传统和制衡司法腐败，但无论如何，陪审制都是国家不能离弃的一块金字招牌。
二、法院：“招之即来，挥之即去”的人力资源
由于最高法院和初审法院在功能上的显著差异，它们对待陪审制度的态度也必然会存在区别。最高法院立足于形成政策的功能，其态度将更接近于国家的立法者，在《最高人民法院五年规划》中，其对陪审制度的观点其实是全国人大常委会观点的延伸。而对广大初审法院来说，陪审制度贯穿于审判过程之中，与他们自己的审判活动关联密切，因而他们更加关注其实在的功能和价值。本文此处所分析的法院，是指初审法院系统，且主要是基层法院和中级法院。
在我国，陪审制度的运行是与合议制度紧密联系在一起的。当陪审制度在个案中真正实行时，意味着陪审员参加个案庭审，这一案件采用合议制审理。而合议制的适用，一般会使法庭审判活动大大复杂化。最明显的是，在证据的审查判断上，不同的审判人员根据庭审所形成的心证未必相同，故而对事实的认定和对法律的适用也未必一致。此外，在具体程序细节上与独任制也会有明显差别，例如在庭审活动中，诉讼指挥权不再由一名法官独享，所有的审判人员都有权向当事人及其代理人提问。因而，合议制较之独任制，法庭的审判权是由若干审判人员分享，而非一名法官独享。这也正是立法者设立合议制的题中之意。
