尽管在行政诉讼制度中,首先要解决的是受案范围问题,也即法院审理行政争议的范围,它着重解决国家机关之间如何进行分工,厘清司法机关与行政机关之间的权力界限;但解决了受案范围这个前提之后,随之而来的就是如何解决法院之间的分工问题,也即上下级法院之间、同级法院之间如何受理第一审行政案件的分工和权限,它解决行政争议发生后当事人向哪一级、哪一个法院提起行政诉讼的问题。尽管我国《行政诉讼法》设置专章(第三章)和11个条款(第13—23条)规定了管辖制度,篇幅不算小,但在具体的行政诉讼实践中,通过法定的审判管辖制度来制约行政干预的力度仍然不够。
党的十七大政治报告指出:要深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。最高人民法院制定的《人民法院第二个五年改革纲要》也明确提出:要改革和完善行政案件管辖制度,从制度上排除干扰行政审判的各种因素。近年来,各级人民法院在行政诉讼管辖方面进行了许多探索,积累了许多经验,但各地做法不尽一致,也缺乏高位阶的法律规范依据,因而亟须由最高人民法院出台司法解释对比较成熟的做法予以吸收固定,对不一致或不明确的问题予以规范,并增强可操作性。《管辖规定》正是最高人民法院在此背景下针对行政法治发展的现实需求做出的一项行政诉讼制度创新。
过去曾发生这样的行政案件:江南某县搞区域经济开发,由于规划不合理、程序不规范、补偿标准低等原因,开发区范围内的被拆迁居民纷纷将主管行政机关起诉到县法院,于是县政府召开开发拆迁工作协调会,主持会议的县长(也是县委副书记)要求参会的县法院分管副院长和行政庭庭长当场表态,能否配合县政府做好动员撤诉和不予受理案件的工作,如果做不到,就要建议县委组织部和县人大常委会调整其工作。尽管这样明显的行政干预受到法院同志的委婉抵制,但面临系列拆迁诉讼案件且受到“下课”压力的法院同志,要想正常地开展行政审判工作无疑极为困难。
另一个形成对比的行政案件是:产粮大户李某以往在完成国家公粮上缴任务后都义务地将余粮低价卖给本县粮食部门,多年来受到县、乡两级政府表彰,但1997年10月上交公粮之际,李某在交完国家任务粮之后听说邻县超售粮价较高,于是开着拖拉机载着余粮去邻县出售,半道被本县工商局的执法人员拦住,经盘问后告诉李某,根据本县政府《关于夏季征粮的若干规定》,决定以县政府名义对李某做出没收其拟外卖粮食的行政处罚。不服处罚决定的李某考虑,如在本县法院起诉县政府的话肯定会败诉,于是就跑到市中级法院提起行政诉讼,市中院受理了案件。该县政府认为市中院没有管辖权,因为《行政诉讼法》第13条规定由基层人民法院管辖第一审行政案件,于是提出管辖异议,但中级法院依据该法第23条的规定(上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件),顶着压力坚持审理该案件并做出撤消处罚决定的裁判,维护了原告合法权益。
上述一类案件在现实生活中非常多,法院同志常感不好处理。现在按照《管辖规定》来处理此类案件,法院同志就不再感到那么为难了。