三、精英共识与民主化：“行政主导体制”困境的分判方式
在一个转型和过渡的时代，行政主导体制的问题是错综复杂的，如何从这种复杂的问题网络中分判出香港行政主导体制的核心困境是处理“一国两制”必须面临的课题。从英美宪政转型的经验来看，精英对宪制架构的认同是民主化转型与巩固的前提。而拉丁美洲和撒哈拉以南非洲的教训也显示，在精英对宪制架构尚未达成认同的情况下，贸然推行民主化制度进程，是一种“反向的民主化”。[8]这种“反向的民主化”模式只会进一步拉大精英之间的鸿沟，使得民主成为精英之间斗争的工具，从而造成宪制转型的困境。我们不妨将香港行政主导体制纳入到精英共识与民主化的二分方式中来考察其存在的问题，分判出运行行政主导体制所必要的制度支撑。
香港是一个“低度整合的社会”，刘兆佳先生在分析香港的政治与社会时，指出“香港社会结构的三个主要特征是：有一个自主的官僚政府，有一个原子式（组织松散）的华人社会，并且这两者之间的联系较弱。因此，香港的特点表现为一个低度整合的社会政治体系。”[9]整个社会呈现为离散的、原子化的状态是这种“低度整合的社会”的显著特征，特别是精英群体之间存在着本土意识与国家意识、亲中与亲英美、左与右、保皇与民主等需要长时间才能弥合的创伤。这种碎片化的精英群体，也无形中为港英体制的行政主导提供了社会基础。而这种港英体制的模式依靠的是港督无上的制度权威，将社会精英吸纳到现有的体制中，形成一种所谓的“咨询式体制”。一旦“自主性的官僚体系”发生裂缝，则精英之间的冲突就会迅速展现，这也就是目前香港所面临的问题。后港英时代的精英整合问题面临者双重的困难：其一，基本法的制度漏洞为精英之间的角力提供了制度平台；其二，80年代以来的民主化运用进一步扩大了精英之间的鸿沟。总体而言，这两种原因使得精英的宪制共识这一民主化的前提条件出现问题，因而我们可以看到，香港的宪制架构陷入了一种多元化的困境之中，行政、立法、司法、大众、大陆、英国等多股力量混杂在一起，无法形成一个主导型的力量来整合精英群体，并最终形成宪制的共识。这些现状均与上面提到的两个问题有很大的关联。
需要区分两个概念来分析，即“权威”与“权力”的区别。汉娜·阿伦特也对这一组概念进行过辨别，在笔者看来汉娜·阿伦特受海德格尔的影响太深，过于审美化。因此笔者对两者的界定并不采取这种方式，而认为权威更多的倾向于威望。权力则涉及到权威的行使即如何落实的制度问题。毋庸置疑，香港行政长官拥有与港督同等程度上的权威，然而两者的权力则不同。这种权力的不同恰好反映在基本的权力关系分配上面。[10]从逻辑上来讲，行政主导体制需要行政长官强大的权威作为支撑，这是港英时期的经验总结，所有体制内的精英群体必须在港督的领导之下。从《基本法》的设计来看，正如笔者在上文中也论述到的，行政权也在很多方面维持了对立法权和司法权的主导地位。然而，《基本法》中的制度漏洞并没有为行政长官的权威形成一个比较好的制度平台，其权威没有坚实的制度作为落实的渠道，反而为反宪制架构的精英群体提供了一个博弈的平台，进而造成了碎片化的制度体制和精英体系。换句话说，现有的制度本身就无法支撑“行政主导体制”的运行，所谓“立法和行政分开、相互制约，行政主导”是极其困难的。
