二、历史与制度：香港“行政主导体制”的逻辑
香港的宪制架构，既反映了中国与英国主权较量，也是香港历史塑造的结果。从这个意义上讲，行政主导体制的产生一方面涉及到港英时期的治理历史，同时也反映中英两国不同的治理理念。而两种文明的治理理念和香港自身的历史在中国的“主权决断”过程中集中体现在《中英联合声明》和《基本法》的文本之中。因而，《中英联合声明》和《基本法》成为奠定香港行政主导体制的制度基础，笔者试图在本部分中梳理这两个具有明显宪制性意义的文本对于香港“行政主导体制”的基本定位。
“行政主导体制”的关键在于行政长官的领导权威的无可替代性，这无疑是港英时期的政治经验。在港英时期，港督是英帝国女王在香港地区的代表，同时通过港督担任行政局和立法局主席等制度方式凌驾于立法局和行政局之上，形成了所谓行政主导的总督集权体制。这种制度的形成实际上是英国治理殖民地的经验所致，在强世功先生看来，英国的传统是以乡绅为主导的商业化思维逻辑，这种商业化思维在治理殖民地的时候也采取商业化的手段，即“大英帝国则如同吸血虫一样通过商业的管道吸取大陆的资源，但不需要承担任何政治或道义责任。”[4]因而，港英政府在起初也并未考虑治理香港，而是将其视为“借来的地点、借来的时间”，作为“捞钱”的堡垒。但是，在二战后的去殖民化浪潮之下，港英政府鉴于世界其它地方的大规模民族独立诉求，不得不开始思考如何治理香港的问题。在此背景之下，逐渐开放立法局和行政局，吸纳社会精英进入到决策机构之中去，起到精英整合和打造政府权威合法性的效果。正如第十四任总督卢押所言：
“这种制度的基本特征就在于本地首领要成为完整行政机器的一部分。不是英国人和本地人作为两批统治者相互独立地或相互合作地发挥作用，而是由一个统一的政府来发挥作用，其中本地首领的职责被明确地加以规定，而且要承认他们与英国官员具有平等的身份。英国人与本地人的职责决不应冲突，也尽可能不要重叠。他们之间应当相互补充，而且首领们本人必须理解，除非他能恰当地服务于这个国家，否则他没有权利拥有这个职位和权力。”[5]
实际上，我们在当初的“一国两制”的制度构想中也力图复制这种“行政主导”的优势。从1984年签署、1985年正式生效的《中英联合声明》的逻辑来看，中英之间争论的焦点在于主权问题，此为涉及到香港“行政主导”体制存续的关键。如果按照一般的回归的角度来思考，香港的回归不仅仅涉及到主权的恢复，而且在政治、社会、经济各个方面都需要与大陆的体制接轨，实现现代国家建设中的权力的无缝隙渗透原则。然而，对主权的理解，特别是“主权权利”和“主权行使”的划分，并以此为基础的“一国两制”方针实际上解决了维持香港现有政治秩序的基本格局。因为，在国际法学家邵天任看来，“香港的主权一直在中国，英国人从来没有拥有香港主权，所以不存在‘主权回归’问题，而应该是‘恢复行使主权’。”[6]这一原则载入到《中英联合声明》第一条之中，“中华人民共和国政府声明：收回香港地区（包括香港岛、九龙和‘新界’，以下称香港）是全中国人民的共同愿望，中华人民共和国政府决定于一九九七年七月一日对香港恢复行使主权。”然而，恢复“主权行使”并不代表大陆模式的直接介入，而是通过“一国两制”的方式，以《基本法》的“小宪法”来运行“主权权利”。因而，笔者认为《中英联合声明》已然为港英时期的“行政主导”模式遗留了巨大的制度空间。那么，《基本法》的“行政主导体制”设计与港英时期的体制之间有什么样的相同之处呢？
