另一方面，比例原则同样也是国家其他公共权力分配和运行的基本准则。如果把国家 权力看作一个“整体”，作为“整体”的国家权力也面临着如何分配和行使的问题，即如何对权力整体进行分配、各权力机关之间拥有的权力应享有多少比重、应授予何种机关何种权力、被授予权力的几个机关之间的关系如何等都会直接影响到国家整体权力的运行效果。法治国家的核心就是国家权力的配置，即一个国家由谁来掌握政权、政权机构如何组织、权力如何分配和制约、权力按照什么规则来运转和行使、社会各种力量通过什么方式和途径来参与政治，等等。能否实现法治国家，取决于权力结构中是否实行分工和制约。（注：参见孙笑侠：《法治国家及其政治构造》，《法学研究》1998年第1期。）历史上，国家权力分配和运行的最基本模式是集权型和分权型。其实，历史已经尽情演绎了国家权力分配的这两种典型形式的优与劣、利与弊。人类社会的实践反复证 明这样一个常识性的法理：公共权力绝对是一把双刃剑，分配与运用得好，就能为社会带来福祉与繁荣，分配与运用得不好，就有可能导致暴政与衰败。在世界范围内，分权型社会之所以最终取代了集权型社会，绝不是历史的偶然，而是人类社会历经几千年的艰难探索作出的理性选择，是人类政治文明的重大成果。在法治化的分权制国家中，公共权力作为一个整体是经过有比例的科学合理配置的，界限分明，不允许国家公共权力演变成为不受制约的绝对特权。所以，比例原则往往被冠以法秩序的最根本原则，是由法治原则自身产生的最高规范。（注：参见陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第375-376页，第376页，第369页，第375-376页。）事实上 ，法治化国家政治生活的各个领域无一例外地体现着比例原则的思想精髓。
三、比例原则的合理性根据与价值定位
作为一项具有普适性的法律文化，比例原则已经深深地根植于现代法治国家之中。那么，在宪政主义条件下，其存在和发展的合理性根据究竟是什么呢？
1.契合实质意义的法治国理念
宪政意义上的法治国是近、现代文明的产物，是人类追求自由、幸福、权利的智慧结 晶。理论上，可以把法治分为两类，一是形式法治，一是实质法治。自古希腊、罗马时 代起，法治理想就成为人类追求的基本社会价值目标。正如亚里士多德所言：“法治应包含两种意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”（注：[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。）其中“已成立的法律获得普遍的服从”实际上即是指形式法治；“大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”实际上就是指实质法治。两千多年后，1959年印度新德里国际法学家会议“中心报告”和“最后决议”在征询75000名法 学家和30多个国家的法学研究机构对法治理解的基础上对法治所作的表述，再次重申了先贤确立的“法治主义”原则理念：法治观念要服从于两个理想：首先，国家中的一切权力必须根源于法，而且要依法行使；其次，法必须建筑在尊重人类人格的基础之上。显然，后者正体现了实质主义的法治精神。人类对“法治主义”理想两千年不变的孜孜 追求，就是既包括了形式主义法治，又包括了实质主义法治，而且实质主义法治始终是最核心的追求目标，是法治国的高级形态。比例原则的适用既需要形式法治又需要实质法治，但比例原则更能够契合实质法治的理念。比例原则正是在实质法治理念的要求下来具体考量手段与目的是否妥当、在众多手段中是否选择了造成损害最小的、所造成的损害与预期产出的社会效益是否相适应、成比例等因素，从而最大限度地达到实质法治追求自由、保障人权的终极目的。离开对实质法治精神的追求，比例原则的价值基础也就不复存在了。
