由于幕府制度的初始阶段，国家政治领域军政和行政长官在组织人事制度上拥有相当大的自主权；而且，这种用人的自主性，始终存在于幕府制度之中。所以，本文认为，长官(包括军政和行政)的自主用人，是幕府制度的一项基本的制度，也是幕府制度的一个基本特征。
当然，在古代政治中，军事长官和行政长官所拥有的权力不是一成不变的。大体说来，秦汉以后，军政长官和行政长官的自主权渐渐被朝廷所收回。因此，幕府制度也就发生了相应的变迁。
二、幕府基本制度的变迁
幕府制度的基本制度有一个从“辟署制”向“招聘制”的变化。
由长官自主配置僚属的制度，在我国古代政治中称为“辟署”，亦曰“辟除”、“辟召”和“辟举”。从本质上说，这是朝廷赋予所命之官的用人权力。因此，这一制度需要放到朝廷与其所命之官的权力关系中来理解。马端临《文献通考》卷十二《选举考》云：“汉朝(王国)唯丞相命于天子，其御史大夫以下皆自置；及景帝惩吴楚之乱，杀其制度，罢御史大夫以下官；至武帝，又诏：凡王侯吏职秩二千石者，不得擅补。其州郡佐吏自别驾、长史以下，皆刺史、太守自辟，历代因而不革。”可见，根据朝廷与其命官之间在用人权力上集权与分权的关系，用人制度可区分为“命官制”和“辟署制”。本文把由朝廷直接任命官吏的用人制度，称为“命官制”；而把由朝廷命官自主辟署僚属的用人制度，称为“辟署制”。
官吏的分级任命是古已有之的制度。《礼记·王制》云：“大国三卿，皆命于天子……。次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君……。小国二卿，皆命于其君……。”郑注云：“命于天子者，天子选用之，如今诏书除吏矣。小国亦三卿，一卿命于天子，二卿命于其君。”孔颖达疏云：“崔氏云，三卿命于天子，则大夫以下皆其君自命也。”[11]可见，先秦国家任命官吏实行的是国王和国君两级任命制。马端临据此认为，由列国国君自命卿大夫、士的制度，就是辟署制。[12]
不过，“辟署制”的形成在秦汉时代。它是与秦汉时代所确立的官僚政治体制相伴而生的。就官僚制的本质而言，它是与“世卿世禄”制正相反对的制度。从这种制度的存在方式而言，它总是与一定的用人制度联系在一起的。用人行政与行政用人密切相关，而且互为因果。秦汉时代所确立的官僚制，是“命官制”和“辟署制”的产物，具体点说，是由朝廷任命中央和地方各级长官，再由中央和地方各级长官自行配置僚属而完成的。而由朝廷命官自置僚属的方式，则构成了“辟署制”的特殊内涵。
当然，辟署制的形成并非一蹴而就。它是从春秋战国时代的社会与政治变迁中逐渐演变的结果。春秋战国之际，各国纷纷变法，在用人行政制度上，废除了“世卿世禄”制。秦国自商鞅变法后，“仕进之途，唯辟田与胜敌而已”。[13]而“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之”，[14]则说明秦国的中央和地方官员具有自命下级官吏的权力。前述赵国李牧幕府的“便宜置吏”，也与这种情况相同。战国时代的这种由朝廷命官自行置吏的情形，就是“辟署制”的直接起源。诚然，追本溯源，“辟署制”是从列国国君自命官吏的“自命制”变迁而来的。就用人行政的体制而言，战国以前的国王和国君的两级任命制与战国以后的朝廷任命各级长官和各级长官自置僚佐属吏的“两次”组建完成政府机构的制度，是一脉相承的。
值得注意的是正是在官僚制度开始形成的战国时代，出现了“幕府”这一新名词。毫无疑义，这种新名词的出现，正是新旧体制发生重大变化的反映。“战国之际，始谓将帅所治为‘幕府’”[15]这既反映了战国时代列国政治的军事性质，也反映了用人行政体制的转型。领军出征或戍边的将帅可以自主地配置军府人员，这种做法虽然源于分封制时代的国君自命卿大夫、士的制度，但它已经改变了“世卿世禄”的实质；而且，正如因为军无常处、治无定所而临时以“幕”构建将帅府署的情形，将帅自主配置的军府人员也具有临时性。这种临时性既表现为将帅有事则命、事已则罢，因而其军府机构也不复存在；而且表现为将帅与军府人员在相互配合关系上的暂时性和自由性。这种情况，我们可以从战国时代“游士”和“客卿”的流行中得到印证。虽然战国之际“辟署”尚未制度化，各国的情况也有所差别，但“幕府”一名的产生以及《史记》关于“便宜置吏”的记载，足以说明一种新的用人行政体制已经逐渐形成。因此，战国时代是官僚制度的一个有机组成部分幕府制度的发韧阶段。
