由此推论，并不是因为我们对军府中存在的制度作了上述抽象，从而将幕府制度泛化，而是基于下述事实：
首先，我国古代国家在很长历史时期里在政治运作上为“兵民合治”；在政治控制系统上是军政系统和行政系统合二为一。据《六典通考》云：“古者寓兵于农，将寓于卿，有事命卿为将，……乡遂之民皆军，属司徒；四时之田皆兵，属司马。”[6]章潢《图书编》亦说：“战国以前，军士在于闾里。有事焉而简稽；有时焉而教习。……其所处军置吏之名一随于乡党；惟出师行营，则以部队裨校之号，一切为殊。”[7]可见，其时军政系统与行政系统是混而不分的。战国以后，虽然有常备兵役，但政治运作体制依然是兵民不分，尤其是散布在各地的兵役，由郡负责管理与监察。《汉书·百官云卿表》记载：“郡守，秦官，掌治其郡，……有丞；边郡又有长史，掌兵马”；“郡尉，秦官，掌佐守，典武职甲卒，……景帝中二年，更名都尉”。《后汉书·百官志》记载：“每郡置太守一人，……郡当边戍者，丞为长史。……本注曰：凡郡国皆掌治民，进贤劝功，决讼检奸，……岁尽遣吏上计，并举孝廉，郡口二十万举一人，典兵，禁备盗贼，景帝更名‘都尉’”。可见，秦汉时代的郡，并不象后世省、府那样单纯地治民，而是兵民合治的。林駉《古今源流至论》云：“汉之兵财在于郡守，故郡守得以伸其权。……夫汉内郡甲卒掌于郡尉，边郡兵官属于长史，守若无与于兵。然都试之讲，太守会之；虎符之调，太守分之，……则一郡之兵，守得以自将也。千乘、河东均输有官，雁门、沃阳榷盐有丞，守若无与于财。然苇蒲之入，郡得取之；廪牺之钱，郡得藏之，……则一郡之财，守得以自用也。”[8]又云：“汉兵大计皆在郡国。内而宿卫皆取郡国，外而征伐亦取郡国；然都试之役，太守、都尉事也，而县之令长、丞、 尉，必欲俱会……”[9]亦说明汉代的郡政包含军政的内容。因此，在战国秦汉时代国家政治的运作兵民不分的格局中，幕府制度也就不仅仅是军事将领拥有高度自主权的制度，而是执政长官拥有行政(包括军政和民政)自主权的制度。所以，《册府元龟·幕府部总序》说：“汉丞相三公开府，置掾史；司隶、刺史有从事史；佐京尹、守、相有掾史曹属，皆幕府之职也。”
大体说来，秦汉以降，国家政治总是以军事威力作为控制社会的基本手段，因而在运作体制上一直实行兵民合治，地方行政长官既掌有治民的权力，又握有军政大权。明代以后，地方政治在兵事与民事的分理上才格局分明。但直到清代，军政与民政的分离始终是不彻底的。
其次，也是更为重要的是，在战国之后相当长的时期里，地方行政机构以及中央政府与负有征战使命的将军的军府，在用人自主权上完全相同。
关于将军军府的用人自主问题，前引《史记·李牧传》以及《后汉书·班固传》“幕府新开，广延群俊；四方之士，颠倒衣裳”的记载，已然说明战国秦汉时代将军拥有用人自主权。此外的情况如何？章如愚《群书考索》云：“汉有辟除之制，有尚书选部，自县令以上始赴尚书调选，其余郡县之属吏，至于公府之掾曹，各自辟于其长；其诸侯王国自内史以下，亦皆得以自除。”[10]可见，所谓“便宜置吏”，并不是军府的特权。《古今源流至论》后集卷五“幕府奏辟”条云：“汉制：公府之掾佐、郡邑之属吏、诸侯王国之内史以下，皆得辟于其长。故曹参为相国，择郡国吏 ，召除为丞相史(前曹参传)；匡衡为丞相，署陆赐集曹掾(匡衡传)，此相府所辟也。何武以大司空辟鲍宣为西曹掾(鲍宣传)，史高以大司马辟匡衡为议曹史(匡衡传)，大司空、大司马府所辟也。属吏之辟于郡县，则如周景以刺史而辟陈蕃为别驾(后陈蕃传)，王涣以考城令而辟仇香为主簿是也(仇香传)。内史以下之辟于诸侯王国，则如赵王张敖以田叔为郎中(田叔传)，齐王襄以魏勃为将军是也(齐王襄传)。”可见，在汉代军府之外，几乎所有政府机构中，都可以自主用人，即拥有组织人事的自主权。
在古代军府中，将帅拥有军政自主权。其军政自主权包括人事、财政和赏罚和军事决策指挥权。毫无疑义，就军事行为而言，军事决策指挥权是将帅整个自主权的核心。但就军府机构而言，“便宜置吏”的权力是其整个权力的基础。换言之，军府组织是军事活动的基础。当然，这里考虑的是复杂的军事活动。在复杂的军事活动中，军事组织总有两个部分：一是兵营组织；一是军府组织。而从军政而言，军府组织是整个军事活动更为基本的要素。在一次较为复杂的军事活动中，兵力的足够配备固然关系到战争的胜负，但将帅一人的智力、精力和体力也不足以操纵整个军事活动。换言之，军政需要建立军府、配备僚属来实施；诸如市租输纳飨士和军功爵赏等等军政行为，需要将帅幕下的军吏来运作。同样，秦汉时代，在我们通常称之为“行政系统”的政府机构中，就行政权力体系(包括司法权、财政权和组织人事权等等)而言，组织人事权也是其基本的权力。在国家对社会的政治控制和行政系统的行政控制中，无一不是通过组成行之有效的组织机构，来实现这些控制的。这用传统的政治术语讲，就是“用人行政”。
