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美国行政法上的独立规制机构

  

  (2)Myers案(1926)[33]


  

  1926年的Myers v。 United States案中,伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)总统于1920年命令邮政总长解雇波特兰一等邮政局局长迈尔斯(Myers)。原告迈尔斯的妻子认为,美国国会1876年通过的《公职任期法》规定一至三等邮政局长任期为4年,而且总统免去邮政局长的职务,需以参议院同意为前提,但对迈尔斯的免职,未获得参议院的同意,因此是违法的。法院多数意见认为,解除职位的权力是附随于任命权的,因此,该权力排他地归属于总统。法院对宪法的“监督”条款予以较宽泛的解释,主张总统解除官员职位的权力是绝对的,不需要参议院或其他任何立法机关的批准,判决认为《公职任期法》中对总统免职权的限制违宪。


  

  (3)Humphrey''s Executor案(1935)[34]


  

  1935年的Humphrey''s Executor v。 United States案中,时任总统的富兰克林·罗斯福认为美国联邦贸易委员会主席汉弗莱(Humphrey)不积极支持新政政策,先后两次请求其辞职,但遭到拒绝。罗斯福之后免除了汉弗莱的职务,但并未写明免职原因,汉弗莱遂将罗斯福的免职决定诉至最高法院,最高法院在判决中,对联邦贸易委员会的性质进行了剖析,指出:


  

  它(联邦贸易委员会)的职责既非政治性的,亦非行政性的,而最主要的是准司法和准立法性质。与州际贸易委员会类似,其成员是由依法任命、经验丰富、训练有素的专家们组成,并要求这些成员来进行判断。……这是由专家组成的机构,专家们通过服务年限来获得经验--除了人员选任之外,这个机构应独立于行政当局之外,并自由地行使判断权,而无需任何其他官员或政府其他任何部门的同意,亦不受他们的阻碍。[35]


  

  最高法院认为总统有随时解除一般行政官员职务的裁量权,但只有在符合法定条件、法定程序的前提下,国会才能解除独立规制机构成员的职务。法院判称联邦贸易委员会是一个准立法、准司法机构,总统不能仅仅因为政治原因解除联邦贸易委员会成员职务。法院否决了罗斯福的免职决定,该案可谓是美国历史上关于独立规制机构的最重要判决。


  

  (4)Weiner案(1958)[36]


  

  威纳(Wiener)是为杜鲁门总统任命的战争赔偿委员会成员。1953年艾森豪威尔总统要求威纳辞去该委员会成员职务,在遭威纳拒绝后,总统解除了威纳的职务,但没有说明免职原因。威纳向法院提起诉讼,要求给付其相应的薪金。


  

  联邦最高法院的9名大法官都支持了威纳的请求,判决艾森豪威尔总统的决定无效。由法兰克福特大法官执笔的判决意见,深受此前Humphrey''s Executor案判决的内容和理路影响,认为与此前判决中的联邦贸易委员会类似,战争赔偿委员会是一个对因第二次世界大战引发的损害赔偿诉讼加以裁决的准司法机构,因此尽管法律中没有规定免职的原因,总统的免职权仍需受一定的限制,在没有合理原因的情况下,总统不得解除战争赔偿委员会成员的职务。[37]可将Wiener案判决视为Humphrey''s Executor案判决的确认与发展。


  

  从以上的案例中可以看出,总统只能在特定原因下解除独立规制机构成员的职务,总统在免职时应说明免职的原因。


  

  2.免职的原因


  

  1887年《州际贸易法》规定,总统只能以“无效率、玩忽职守或渎职”为由,解除州际贸易委员会成员的职位。在其后关于独立规制机构的诸多立法中,都以类似的表述来限定总统的免职权。例如,约束全国印第安博彩委员会的法律中,亦规定当存在“玩忽职守、渎职或其他揭示出的正当理由”时,可解除该规制机构成员的职务。[38]在有些规范特定独立规制机构的法律中,也不曾对相应的免职原因加以规定。


  

  只有出于“特定原因”(for cause),总统才能解除独立规制机构成员的职务。在Humphrey''s Executor案中,罗斯福总统要求汉弗莱辞职的原因,是汉弗莱的主张与总统不一致,最高法院认为这个理由不能被包含于“特定原因”标准之内。总统免职权的履行,需符合法律对免职原因设定的明确要求;即使法律没有对免职原因作出明确要求,总统也应说明免去独立规制机构成员职位的原因,这个原因应是合理而非恣意的。


  

  3.免职的程序


  

  大部分法律都没有规定总统免除独立规制机构官员职位时所必须遵循的程序。[39]但早在十九、二十世纪之交,最高法院就指出,被免职者在免职前有权得到通知并要求听证。[40]在二十世纪七十年代,最高法院发展出的正当程序法律理论并未侵蚀这一结论。法律所创设的对规制机构成员的身份保障,使其有一份连续稳定的工作,这被视为宪法上的财产权。[41]因此,不得未经正当程序即解除独立规制机构成员职位。[42]然而,正当程序要求的只是“为特定情形所需的程序性保护。”[43]一般而言,无需采用美国联邦行政程序法上规定的证据型听证程序,即可符合正当程序的要求。[44]


  

  《国家劳资关系法》和此后的《联邦劳资关系法》规定,只有在“经通告和听证”之后,才能解除国家劳资关系委员会(NLRB)和联邦劳资关系局(FLRA)成员的职务。[45]在规范退伍军人上诉委员会的法律中,则为解除不同职位的成员创设了不同的程序性要求,只有经过通告和听证之后,才能解除退伍军人上诉委员会主席的职务。但若解除退伍军人上诉委员会成员的职务,若因其绩效不佳而免职,需遵循法律规定的程序;如因其他原因解除该委员会成员职务,则需遵循联邦行政程序法规定的听证程序。[46]


  

  (四)独立规制机构的职能


  

  独立规制机构采用各种决策技术来处理它们的业务。它们对个案进行裁决,它们制定规则,还针对所负责处理的违法行为提起诉讼。[47]


  

  1.个案裁决


  

  独立规制机构所进行的裁决,是独立规制机构解决争端作出决定的活动。某种意义上,这可以视为独立规制机构在行使“准司法”(quasi-judicial)权力,“准司法”之谓也意味着“准确而言并非司法”(not exactly judicial)。[48]广义的裁决包括独立规制机构作出能够影响私人权利义务的一切决定。裁决构成了独立规制机构最主要的日常活动。例如在二十世纪六十年代,所有联邦法院每年作出的判决不到20万件,而州际贸易委员会在1976年即作出了超过30万件裁决;而在二十世纪七十年代末期,国内税务署一年要接受1亿份纳税申报单,发放5000万份返还税款,校正纳税申报单中大约1000万份的计算错误。[49]某种意义上可将独立规制机构视为一架架矢志于裁决的“决策机器”。


  

  2.规则制定


  

  可将独立规制机构的规则制定视为“准立法权力”(quasi-legislative power),这意味着某种程度上它“几乎是,但并不完全是”立法性的。[50]规则制定在速度、特殊性、质量和合法性方面具有其他规制工具所无法企及的优势,它为法律规定提供具体的技术细节,将正处于发展过程中的规范性判断转化成文字形式。[51]随着时间推移,规则制定在规制机构中占有日渐重要的地位。在二十世纪六十至七十年代,“少花钱、多办事”的理论使得很多规制机构由裁决者转变为规则制定者。规则制定有助于更好地规范社会经济事务,有效约束独立规制机构的裁量权。



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