六、行政诉讼的起诉期限
(一)现行的起诉期限规定存在的弊端
行政诉讼的起诉期限制度主要由《
行政诉讼法》和最高人民法院司法解释的相关规则所构成,《
行政复议法》中也有一些规定涉及到起诉期限。行政诉讼的起诉期限制度存在以下题:(1)过多地考虑行政效率的需要,期限太短。行政管理和行政秩序需要效率是事实,但期限的设计要考虑的不仅仅是这个因素,还应当考虑法治的基本要求,最低限度必须使当事人能够有比较充分的机会认识到自己的权利是否受到侵犯以及能够提出法律救济的请求。(2)规则内容不明确。《
行政诉讼法》关于起诉期限只有一条规定,它没有考虑到实践中各种复杂的情况,没有考虑到行政行为不送达或未送达给有关利害关系人的情况,以及这种情况下确立多长的、怎样的起诉期限是正当的;也没有考虑到行政机关送达了行政决定而没有告知诉权的情况,以及这种情况下相应起诉期限设计的正当性。(3)规则之间内容相互冲突。虽然立法和司法解释关于起诉期限规定的条款不多,但内容仍然相互冲突。首先是起算点冲突。《
行政诉讼法》第
39条规定的起算点是自当事人知道具体行政行为作出之日起,而《若干问题的解释》规定的起算点既有自当事人知道诉权或起诉期限之日,也有当事人知道具体行政行为的内容之日,但都不以具体行政行为的作出之日为起算点。其次是不同的期限规则所体现的期限内涵和法治意义冲突。《
行政诉讼法》规定的期限制度强调的是当事人知道具体行政行为的作出时间,而不管当事人是否知道行政行为的具体内容、与自己的利害关系和诉权等等,这种规定几乎只是单纯地规定了一个期限的起算点,而没有考虑期限与当事人应当享有的起码的取得法律救济的正当机会和权利的内在关系,与法的公正之间的内在关系,而《若干问题的解释》的期限规定强调的是当事人知道诉权、起诉期限和内容,虽然标准并未完全统一,但考虑的正当因素比较全面,在一定程度上体现了公正保障当事人诉权的法治精神。再次是申请行政复议的期限与提起行政诉讼的期限存在内在冲突。《
行政复议法》第
9条规定的提起行政复议的期限为自知道具体行政行为之日起60日。表面上看,复议申请期限与起诉期限没有本质关系,但实际上有内在关系,而且相互矛盾,由于复议申请期限明显短,在当事人可以任意选择复议或诉讼的情况下,在复议申请期限届满后,实际上仍然可以提起行政诉讼。如果当事人寻求法律救济的时间机会是一致的,那么这种不一致实际上是一种法治精神的矛盾。在复议前置的情况下,复议申请期限的限制实际上剥夺了当事人取得司法救济的权利,从而在本质上破坏了当事人取得法律救济的时间机会应当一致的基本的法治原则。
行政复议法规定的复议申请期限明显短于起诉期限,在复议前置的情况下,当事人超过复议申请期限后就不能再提起行政诉讼。实际上,当事人超过复议申请期限未必超过起诉期限,而且实践中常常是当事人寻求法律救济时超过复议申请期限而不超过起诉期限。(4)基本制度不健全,未规定行政诉讼时效的中断或延长等问题。我国的民事诉讼中的诉讼时效制度中存在时效中断和延长问题。同样是主张诉权,同样存在着有正当原因没有及时行使起诉权的问题,为什么行政诉讼中就不能有时效的中断和延长?即使认为行政诉讼中不应当规定时效中断或延长制度,也有必要作出明确规定。因为民事诉讼中的相应制度极易让人认为行政诉讼中也应当存在期限中断和延长制度。虽然行政诉讼的起诉问题有一定的特殊性,有些与民事诉讼中相同的事实能否成为时效中断或延长的理由值得研究,有一些问题在本质上是相同的,因而应当对时效中断和延长制度作出具体规定。