新型的服务与合作的行政行为理念的出现，需要国民树立参与意识。“公民们自身必须抛弃那种认为行政事务是公共官员权力范围的事，认为行政官员注定就是来为他们提供服务的，因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧观念。”[25]国民参与行政行为，是契约精神进入行政领域的要求。由市场经济中培育起来的契约精神，必然会渗透到行政领域，在主体诉求平等，争取自身权利和利益的过程中，“在商品交换中形成的契约式的处事方式和办事程序，惯性的成为市民的一般思维模式，并演化为一种全新的政治理念：以契约方式及通过共同协商的方式来重构新的政治关系……”[26]我国国民对这种协商、对话式的参与还缺乏必要的观念上的准备。对此，政府不仅需要消极无为，而且还应当有所作为，《行政许可法》的颁布之后，政府从许多领域退出，意味着国民在相关领域的选择权增加，同时，行政领域听证程序的设立，表明政府以积极姿态吸收国民参与行政，这对于培养国民的参与意识是一个很好的开端。
第四，促进国民对国家的请求权向组织化发展：鼓励建立各种民间组织。
请求权观念的树立，对于强化国民自治和制止国家的率性而为十分关键，但在实际生活中，单个国民的力量不足以与强大的国家相抗衡，于是，国民之间自愿基础上的联合便十分重要。联合之后的请求主体就会以集体组织的形式出现，这对于实现国民的有效自治，以及真正在我国形成与政治国家相抗衡的市民社会，实现宪政与法治具有现实意义。
请求权的组织化形式，在西方称为“非政府组织”（NGO），即没有政府参与和干涉的民间自发的组织，也有人称为“第三部门”，在我国，更多的称为“民间组织”。笔者以为，哈贝马斯所谓的“公共领域”其实就是由各种民间组织组成的一个有别于单纯的私人领域和政治领域的中间领域，它是市民社会的组成部分，其特征有“多样性”、“公共性”、“私人性”、“合法律性”。其作用在于：“可以通过它自己的公共意见而对议会（以及法院）造成一定效应，并且迫使政治系统转到正式的权力循环。”[27]即由民间组织所组成的公共领域可以影响和制约政治领域。
发展民间组织对我国目前构建市民社会极为重要，因为民间组织是市民社会的主体，具有较强的社会参与性，积极运行并发挥其社会监督作用，有利于防腐败，增进公众利益，能够服务于社会弱势群体，实现社会公正等。积极发展民间组织，首先要在政府和民间组织间形成合理的分工。民间组织不仅发挥为政府“拾遗补缺”的作用，还应看到民间组织在许多政府履行的功能上可以取得更好的效果。因此政府在自己和民间组织都能完成的工作上应予以充分的支持，把微观的管理更多的交给民间组织完成，而去把握宏观或全局的关键事务。其次是两者之间要形成一种合作和制约的关系。民间组织承接了一部分政府的职能，自然要从政府获得相应的资源，而政府也有责任为民间组织的发展和规范创造良好的法律环境。[28]
