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法律促进预算平衡之基本原理研究

  

  美国预算法律体系错综复杂,其中,自20世纪20年代以来,联邦预算平衡规则的演进遵循着“预算控制(controlled by budget)”与“控制预算(controlling budget)”两条线索,并形成程序控制型和赤字削减型两种。由《预算和会计法》(1921)、《国会预算改革法》(1974)和《国会预算和扣押控制法》(1974)、《政府绩效和结果法》(1993)、《综合预算程序改革法》(1999)、《预算责任和效率法》(2001)等构成的程序控制型规则,反映了联邦预算权由国会独享发展到国会和总统分享、实质上却由总统主导的分享结构,充分贯彻了“授权--限权”的二元思维;由《平衡预算与紧急赤字控制法》(1985)、《预算执行法》(1990)、《平衡预算法》(1997)和《赤字削减法》(2005)等构成的赤字削减型规则,虽然起到了一定的削减财政赤字和公债规模的效果,却因其试图改变和突破联邦权力的分权制衡原则而经司法审查认定为违宪。法律促进预算平衡的措施,既有立法的努力,也有司法的有限参与。美国联邦预算平衡规则极具特色,其理论假设的周全性、规则设计的创造性以及制度实施之有效性,别具一格。自美国建国后,预算平衡理念一直被认为是其财政宪法的当然组成部分,联邦预算也能够在很长一段时间里保持平衡,直到凯恩斯主义兴起,废除了实质意义上的财政宪法的内容,使成文宪法产生了确认预算平衡原则的必要。


  

  三、预算平衡的法律意蕴:总体经济平衡


  

  财政赤字的编制历经政府起草预算草案和代议机关审批通过的民主过程,具备形式上的合法性,然而,事实上,并没有什么真正的力量促使预算非平衡不可。如果说统一的财政收支安排是为了约束政府的财政权,从而表现出财政收支平衡的特征,这种说法是成立的,但是,如果说财政收支安排就是为了财政收支平衡,则是很难自圆其说的。尤其是,当预算案的常态并非收支平衡,反倒是财政赤字,理论研究就不能视而不见。理论研究需要设定一定的假设,但是,这种假设必须有客观的事实基础支撑。理论上,要实现收支平衡并不困难,或者以财政收入配合财政支出的设计来筹集,或者以财政支出配合财政收入的预测来安排。无论是筹集财政收入,还是安排财政支出,都建立在一定的前提和假设的基础上。至于财政收支“以谁为前提、用谁作配合”更合适,则有待实践的检验。长期以来,我国一直将量入为出原则作为安排财政收支项目的原则,但是,实践证明,如果必要的财政支出无法压缩到财政收入能力之内,仍然可能出现财政赤字。“以支定收”也并不是要满足所有的财政支出需要,关键是要合理确定政府的职责范围、即政府的事权范围,安排财政支出时应当综合考虑一定的时空背景下的宏观经济发展水平和人们的税负承担能力。无论是“量入为出”和“以支定收”,强调的都是如何有效组织收入、合理安排支出,以实现财政收支的平衡。


  

  每一项法律制度背后都蕴藏着深刻的理论基础,预算平衡也有着其特有的法律意蕴。由国务院及财政主管部门负责编制、并经全国人大批准的预算案,无论其性质究竟属于法律、法律文件还是非法律行政行为,其法律效力都是毋庸置疑的。财政赤字与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”的原则相抵触也是显而易见的。然而,由于《预算法》并未规定相应的法律责任,也缺乏一般性的违宪或违法审查机制,财政赤字的编列很难受到法律追究。我国是发展中国家,为了促进经济与社会稳定发展、并考虑到当前预算法治水平的实际,周期性赤字是不可避免的、结构性赤字也需要时间去克服、管理性赤字倒是可以考虑设立相应的法律责任。可见,如果想要真正理解何谓预算平衡,必须廓清其所蕴涵的“平衡”二字的意涵,将其置于经济、政治和社会中考虑。“预算平衡状况是财政政策决定中的一个战略性因素,而选择恰当的平衡概念是重要的。应该如何给它下定义,这取决于预算政策的目标以及其所适用的经济的性质。”[10]



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