总体性治理包括纵向、横向、斜向、网络状治理，促进高层与高层、高层与基层、基层与基层的互动，解决职责不清的主体不明确问题，弥合各自为政造成的碎片化困境；总体性治理有着方向性、动态性、连续性，其涵盖范围可大可小，跨层级、跨部门加强协调合作，历时态、高屋建瓴、超然的对网络状府际治理进行方向引导。总体性治理从历史发展的维度，描述多元政府间关系发展的方向与前景，在法治框架下的自生自发秩序中不断试错，积淀出行政主体地位独立、各自为政状况降解的网络型府际治理之道。

　　一、总体性治理的渊源和根基

　　总体性治理基于历史发展视野，尊重行政主体独立性、倡导多元政府间合作，是一种新思维和超然的思路导向。

　　张康之教授从总体性治理视野指出“总体是包含着过去、现在和未来这三个向度的统一；在总体化中只有一个向度，那就是未来。” 1这实现了历时态的统一融合，回溯历史又面向未来，综合出符合未来情境发展的政府间关系。多元政府间亦存在冲突，时常在此岸与彼岸间摇摆不定以致丧失恒定性，故需以稳定而全面的视野建构总体性治理体系，勾勒出多元政府间关系的未来蓝图。

　　从历史发展脉络中探寻总体性治理的建构之道。“离开总体，单独孤立的事实并不具有时间性；单独孤立的事实是抽象的、不现实的，不处在与总体的各部分联系的网络中，因而它与他物之间的区别无法确定。” 2对于农业社会而言，府际关系往往处在皇权的束缚之下，但这并不能说农业社会不存在府际关系，毕竟农业社会的权力抵至县级，何况各级政府实际上是存在一定自治权的，其政府间也存在各种交流合作；工业社会的府际关系往往建构在官僚制体制之下，对于推动政府间关系步入正轨起到一定作用。从总体性角度而言，可对清末民初至今的多元政府间关系不予甄别，毕竟行政区划是延续历史传统设置的，源流实则一脉相承，并非一朝一夕所能改变，亦非一成不变；即便有人不承认满清时代的文字狱，出于各种原因否认抗战期间沦陷区的境况，但其过程已然烙印在历史轨迹中，不承认其过程即为无视总体性。后工业社会府际关系在朝着多元合作的方向递进，这契合总体性治理从历史发展角度阐述事实的特质。