四、斜向府际关系的桥梁功用

　　斜向府际关系是各级政府克服层级束缚的产物，是便捷交流和维护公共秩序的平台。

　　斜向府际关系推动制度创新和立法突破。司法系统灵活地容纳公与私的新混合，而不是非此即彼的选择，庇护基于公益目标而运用的私权力。〔10〕斜向府际关系促进自由秩序的实现，多元行政主体协商立法来维持公法的稳定；重视动态合作博弈过程，整合各区域、各级政府和各部门利益；重视信息交流和学习互动，促进区域政府与地方政府、政府部门与地方政府间关系协调。德国通过行政合法性原则对委托立法予以严格限制，对行政过程规定了理性和负责性的高度准则[11]。仁川德国模式塑造出了合乎法治要求的治理主体。斜向府际关系提前预警以规避风险，促进中央部门、地方政府及其职能部门的协作；整合多元政府部门目标和政策冲突，为大部制的继续推行奠定了良好基础。斜向府际关系自成一体，在公域和私域之界限日益模糊的境况下明晰公共服务主体，为法律体系发展提供了可借鉴之路。

　　斜向府际关系解构官僚制，实现组织目标的整合。整体治理的亮点在于实现了组织的整合，跨越了组织界限而使之趋于模糊。〔12〕大部制改革后的部委涉及系统内外职能的调整磨合，譬如人力资源和社会保障部，绝不应是原人事部、劳动和社会保障部的简单加成，需要管理好公务员队伍和提供优质的社会保障服务，还涉及到与地方政府及其他部委的工作接触，必须从整体出发并破除级别观念，实现法治情境下的高效协作和有机整合；住房和城乡建设部也并非简单的改头换面，还被赋予解决民众住房难的职能，这必然涉及到与国土资源部及各级地方政府的关系协调；国家邮政局从信息产业部划至交通运输部管辖，交通运输部网站已链接邮政局，交通运输部与邮政局职能整合提上议程；国家邮政局与继承并扩展信息产业部衣钵的工业和信息化部，由上下级关系变成了斜向府际关系；国家食品药品监督局和烟草局也面临相似的问题，从中央到地方都需要重新进行职能整合。大部制改革对地方政府改革并不设定时限，给地方政府以极大自主权，却给部委归口管理和宏观调控造成麻烦，超越行政层级的斜向府际关系作用日益凸显。

　　斜向府际关系赋予社会团体治理主体地位，破除了工业社会时期的刚性原则，以柔性高效的策略限定公法范畴。通过公法规定公共治理主体，形成多元主体分工不掣肘、既竞争又合作、纵横交错、全方位良性互动的主体结构。〔13]治理主体的多元化与行政主体意涵的发展不谋而合，但这并不意味着治理的滥觞。现实运作中的中央部门下属单位打着部委旗号与民争利，极大地损害了民众的利益和政府的声誉，譬如卫生部牙防组的违规运作。政府部门下属单位的运作规范及事业单位改革日益紧迫，需要对其运行进行规范甚至撤销其认证资格。行政主体按组织属性可分为行政组织担当的行政主体和非行政组织担当的行政主体；后者主要指企业、事业组织经授权而取得行政主体资格。〔14〕斜向府际关系将会使授权行政主体、非行政组织担当的行政主体之间的关系处理游刃有余。高校在获得教育部授权后可颁发学位证，是行政主体多元化的表征。社会团体承担治理主体的标准则可适当放宽，以开放的姿态吸纳NGO成为治理主体，以行政契约促进政府、市场和社会的良性互动，达成公共服务主体的多元化、复合化、伙伴化、无界化。