行政主体之间的政绩争夺。行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义进行行政管理活动，并能独立承担自己行为所产生之法律责任的组织。随着新公共管理的发展和现实层面的诉求，条块分割的十字型府际关系已显僵化，因信息不对称和彼此不信任而难以进行危机管理；作为行政主体的地方之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间为谋求政绩而和争夺资源而恶性竞争，多元横向政府不断博弈以谋求利益最大化，外溢效应导致“公用地悲剧”循环上演。仅从食品监管一项来看，由农业部、卫生部、质检总局、工商总局、食品药品监管局等多头监管，而缺乏明确的具体监管者，省级政府和各部委按照各自法规管理，根据自身利益选择扩张权力和推诿责任，从而形成职能重叠和监管空白。在法律缺位和多头主管的境况下河流污染、资源交换、社会保障等领域等问题多多，加上社区组织、行业组织、公共事业单位等作为社会公行政主体的非政府组织[3]的利益参与，虽有多元的中央部委、地方政府参与协调却无济于事。

　　政府职能定位并不明确。协调横向府际关系需首先需要明确中央部委及省级政府职责定位，从而达到权责对称进而协调发展的共同目标。宪法第89条规定了国务院的职权，第90条规定了部委的权限，107条规定了地方政府的权限，可并未做出详细划分，导致中央与地方、中央与各部委、地方与部委职责模糊。在法治框架下合理竞争资源是地方政府和中央部委的合理诉求，而在职能交叉重叠、行政级别差异、彼此缺乏信任的情况下，很容易陷入多头领导而无所适从的困局；当利益牵涉到多元的省级政府和中央部委时，中央部委作为职能部门更容易“近水楼台先得月”，从而使得府际关系协调有违公正。譬如广为人知的太湖污染，分别牵涉到苏浙沪二省一市及水利部、环保总局等部门，普通的行政协调根本难以解决；同样的案例发生在长江流域、黄河流域、淮河流域、松花江流域，渤海海域早已是群龙闹海而陷入困境，具体不再赘述；各级政府均有自身利益且职能不清的情况下，多元行政主体的自主性不断增强，地方保护、贸易壁垒、偏袒庇护等事件时有发生。

　　二、国内外横向府际关系的研究境况

　　府际关系研究有未详尽之处，而多元情境也少有探究，笔者力图从法治情境阐发促进多元横向府际关系协调。