府际关系经历了纵横向的十字型条块关系、斜向府际关系，而今则是纵横交错多元的中央部门和地方政府甚至有中央政府介入，在当前中国法治不完善，司法体系难以介入行政协调的情境下，行政系统内部难以协调自身矛盾，中国府际关系研究进退维谷，职能不清、权责不对称导致无法理清脉络，尤其难以应对网络化的多元府际争议。仅靠科层制下的条块关系或某一种分析策略难以识别“庐山真面目”，网络型政府探究要用合理的方法，如同缫丝流程需要把蚕茧置入热水蒸煮，而后才能抽出丝以条理明晰；府际关系梳理的关键一步如蚕茧在热水浸煮的过程，即为法律视角阐释。正如威尔逊所言，我们仅仅需要用宪法把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉。[6]

　　三、府际关系填充的法理依据

　　从行政主体阐述府际关系，是从具可独立承担法律责任探析，以保障权责对称并促进依法行政为原则。

　　美国前任大法官杰克逊指出：“行政机构的兴起或许是上世纪以来发展的最有意义的法律潮流，而今天除去对行政决定的审查之外，行政机构所作出的决定甚至比法院所作出的所有决定可能更有价值。”[7]作为普通法系的美国宪法第2条第1款规定：行政权属于美利坚合众国总统。美国总统有权发布具有法律效力的行政命令。总统和行政机关还可根据国会授权行使授权立法权，授权立法的对象主要是总统、各部和独立行政机构，有时也授权司法部门。议会对授权立法之目的、内容和范围加以规定，法院要求被授权的行政部门遵守行使权力的规则。[8]美国各部被授予立法权而具备制定行政法规的权力，这就将州政府与联邦各部的法律关系推向前台，三权分立的美国府际关系有联邦最高法院协调。英国1946年制定《行政法规法》，部长和地方政府皆可根据委任立法制定法规。[9]英国中央部门与地方政府也存在立法冲突的可能。德国《基本法》第80条第1款规定：“法律可授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的法规。”联邦部长和州政府皆可立法，难免产生立法争议。法国部长一般不会被委任立法，但部长可通过副署权影响规章制定，现在行政法官允许部长在不削弱法官判断权的前提下发布指令。[10]法国各部和地方政府之间也是府际关系。从国内外研究归纳，中央部门和地方政府之间关系理所当然的应当是府际关系，而多元的中央部门与地方政府之间关系研究也涵盖进府际关系的研究范畴。