4职责权限不清。从“中国政府网”及各省级政府网站和各中央部门网站搜索，中央部级行政机关大都列出职责权限，而省级部门均未说明本级政府应承担的责任及权限范围。[4]这就给中央行政机关和地方政府的争议之产生埋下了隐患。各部委和省级政府职责原本就有重叠之处，而权限不清是府际争议加剧的重要原因，可我国迄今仍缺乏规定政府职责的法律，仅有学者研究省级政府经济职能，如促进地区市场公平竞争、消除经济信息不对称、克服外部不经济、提供地方公共产品、实现地区社会公平、发展省域经济、维护省域经济安全稳定等，[5]而其它职能尚未廓清。《国务院组织法》也并未详细规定各中央部门的职能，《地方组织法》也没规定地方政府职能，这使得政府职能无法可依、无章可循，需在政府职责上加强立法，明确授权，权责对称，从法律上限定政府职责权限。

　　5科层制的思维惯性及路径依赖。改革开放之后，省级政府获得更多的自主权，在执行中央命令的同时，也负责本区域内具体政策的制定和实施；各部委以职能部门身份配合国务院进行监控，其自身目标并不明显，作为子目标依附国务院的总目标。省级政府一般不会直接跟国务院对抗，但与作为国务院职能部门的部委，因为都是平级单位，没有服从与被服从的义务，矛盾冲突就凸显出来。科层制使政府井然有序的运行，便于内部监控；但其缺陷是侧重于纵向的上下级交流，而横向交流过少，横向府际争议难以自行协商解决。科层制的思维惯性使省级政府和各部委寄希望于中央政府的介入协调，一旦有纠纷就找国务院，形成路径依赖，致使国务院应接不暇，这不利于整体政府的目标实现。

　　三、立足公共治理的实践考量

　　传统思维架构中的条块分割已很难适应时代发展，府际协调困难重重，非典、开县井喷和松花江污染等事件充分考验各部委和地方政府协作能力和府际危机管理能力。在现代信息社会，信息传播很快，政府以整体的形象出现在民众面前，一旦出现负面消息便会通过网络等媒介迅速流传。政府决策效果如链条效应，环环相扣，牵一发而动全身，甚至一招不慎，全盘皆输。问题的关键则转向如何规避条块结构的弊端。各部委与地方政府应以政府与市场为主导，引入新思维予以补充修正，将条块分割的缺陷予以补充，整合各方力量，精诚合作，进而重塑政府形象。

　　治理理论则应时所需，使我们摆脱了囿于政府与市场的思维定势。俞可平认为，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益；善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。[6]治理理论把自组织网络和互信的因素引入治理情境，从而构建起日臻完善的体系。“善治”理念是相对理想的政府管理方式，理应成为中国政府改革的风向标。[7]公共治理强调社会公义、宪政法治、理解信任、透明开放、平等协商等理念；其秉承维护社会公平正义原则，充分尊重法律和民意，从宪政法治角度出发，在互相理解信任基础上兼容并蓄，力求达到透明开放以臻于完美，彼此平等协商以形成组织网络，力求双方与多方的互惠合作以实现共赢。公共治理在维护公共利益的基础上集思广益、开诚布公、广纳雅言，基于平等协商立场，以理性为支撑平台，增强决策的合法性，形成良性的互动与循环。治理理念使地方政府和中央政府部门看到共赢的好处，进而互为载体，彼此信任，形成共同语境，目标自然会协调一致；而“调和论”观念要求在瞬息万变的情境中树立协同政府和整体政府理念，公正地平衡各方利益，使中央政府部门与省级政府关系健康理性发展。总而言之，公共治理重视法治，一切决策都在宪法框架下进行；充分重视民意，以服务民众为导向，力求达到服务型政府；政务公开透明，保障民众的知情权与建议权；网络组织的平等协商，尽量采用圆桌会议的方式，增强彼此互信，最终都是为了更好地行使政府的服务职能，赢得民众满意。