公法的作用在于规范公共管理组织的运作，防止专制，[⑧]抑制公共管理组织的异化（由为人民服务的工具变为压制人民的工具）。与私法相比，公法具有的立法者意志色彩更明显。公法的内容和范围直接取决于公共管理组织（国家）的职能范围。公共管理组织（国家）的最直接职能是保障实施社会生活的正当行为规则，与此相关的公法是作为私法之保障的诉讼法和刑法（刑法在性质上属于公力制裁法或者说国家惩罚法，因而不同于以恢复、补偿为宗旨的民事责任法，后者属于私法）。[⑨]国家的另一类职能是组织管理公共事务、配置公共物品，随着社会的发展，这部分职能逐渐扩大，与此相关的公法主要是作为国家管理活动之规范的财政法和行政法。[⑩]当然，公法的发展最终受制于社会的经济和政治状况。

　　（二）、意志自由（协商、放任）与意志支配（指令、管制）——基于调整方法的公私法划分。

　　人与其他动物的重要区别在于人具有意识。人的意识一方面具有反映性，能够思考和认识自身和外界事物；另一方面具有能动性，能够按照某种目的来设计和指挥行为。带有一定目的性的意识又叫“意志”，在正常状态下，人的行为是一种意志行为，而人与人之间的交往也就是把彼此的意志行为进行协调。

　　按照意志的特点可以把人们之间的行为协调分为两种类型：第一种类型笔者称之为“意志自由”型，即行为依据双方的意志，在双方的意志中求得共同点，一方服从另一方是出于自己的同意，比如契约。第二种类型笔者称之为“意志支配”型，即行为依据一方的意志，一方的意志居支配地位，另一方的意志基本不予考虑，比如命令（包括个别性命令和规范性命令，为了用语严谨，以下笔者分别称之为“指令”和“管制”）。

　　任何的行为协调都不是在真空中发生的，而是会耗费一定的时间、精力、金钱等支出，即协调成本。[11]以上两种行为协调类型在协调成本方面具有不同。

　　“意志自由”型行为协调首先存在“信息成本”，即双方要耗费时间、精力、金钱等来获取相关信息。其次是存在“缔约成本”，即双方要耗费时间、精力、金钱等来进行谈判，达成合意；缔约成本与信息成本又具有直接联系。再就是存在“监督成本”，即双方需要耗费时间、精力、金钱等来监督对方是否真正按照合意来行为；与此相关的是双方（假设都具有“机会主义”倾向）为了使自己的偷懒或欺骗行为不被对方察觉还会耗费一定的“反监督成本”；监督成本与信息成本也具有直接联系。

　　“意志支配”型行为协调也存在“信息成本”。但是，其基本不存在“缔约成本”，因为只是按照一方的意志来做，另一方的意志不予考虑。其存在的“监督成本”和“反监督成本”也只是一方的，即“命令”一方的监督成本和“服从”一方“反监督成本”。

　　两种类型的行为协调在协调成本上孰高孰低不是固定的。当相关信息不复杂时，“意志支配”型行为协调往往比“意志自由”型行为协调的协调成本低。当信息很复杂，并且监督的层次较多，因而存在“信息不对称”时（“服从”一方掌握着“命令”一方难以知晓的大量信息），“意志支配”型行为协调比“意志自由”型行为协调的协调成本会更高，经济学家将后一种成本又称为“组织管理成本”。一般认为，最早揭示这一奥秘的是科斯发表于1937年的着名论文《企业的性质》，相关研究的集大成者是后来的威廉姆森。[12]法经济学的基本观点认为，不同的制度安排在使人与人之间行为协调的成本耗费上是不同的，好的制度可以节省协调成本。

　　以上所谈的只是“个别性行为协调”，也就是特定主体之间的行为协调。还有一类行为协调是“规范性行为协调”，即抽象的、普遍性的、不特定多数主体之间的行为协调，其是法律规范、组织规章等的任务。“意志自由”型的规范性行为协调是“放任”或者说“任意性规则”，即立法者对行为人的行为模式不做强制性规定，当事人之间如何协调行为由其自己安排，只有在未作安排时才按照法律确定的模式。“意志支配”型的规范性行为协调是“管制”或者说“强行性规则”，即立法者要求行为人必须按照立法者安排的行为模式来做，认为只要照此来做，就能够实现当事人行为之间的协调。这两种类型的规范性行为协调在协调成本上具有不同。当所需的信息非常复杂，立法者与受约束者之间信息不对称较为严重（受约束者的大量信息是立法者所难以掌握的），并且监督执行的层次较多时，“管制”所耗费的成本要大于“放任”，反之，则“管制”的成本小于“放任”。