二、成因解析：地方政府际争议的多维考量

　　地方政府际争端有其必然成因，下文拟从法理、政绩与财税关系、经济以及行政区划和行政级别等多重维度对其加以考量。

　　首先，从法理角度分析。中央集权制的缺点是侧重于中央对地方的管理控制，却忽视了地方政府之间关系的协调。在依法治国的框架下，合理有效的法律是协调地方政府关系的有力保障，而中国此方面的法律尚有欠缺。我国法律规定，解决行政机关间争议须遵循的原则：一是行政系统内部解决，排除法院司法权的介入；二是争议双方的共同上级机关为争议的最终解决机关。[5]这从法律层面上增加了协调的难度，若山东与江苏交界的两个乡镇发生行政争议，它们的共同上级是国务院。在现代市场经济环境下，地方政府之间的行政争议日趋增多，上级政府将穷于应付下级的行政争议，而减少战略规划的部署时间，造成极大的资源浪费。法律机制的缺失，排除了走司法路线的可能，也给横向政府际关系的协调增加了执行难度，可从跨区域污染事件难以解决得以印证。

　　其次，从政绩和财税关系角度审视。我国现行的政治体制中，地方官员主要由上级任命而非当地民众选出，也就更关注上级政府的行政命令而容易忽视民意，形成“政治锦标赛”的竞争机制。现阶段“以经济建设为中心”的国策使得地方官员通过“经济竞赛”来谋求政治晋升，只有少数最优者才有被提升的机会，此为典型的零和博弈。自1994 年分税制改革以来，中央“财权上收，事权下放”，中央占据了税源的大头，让地方政府在教育、医疗、社会保障等方面承担责任。地方政府为了在竞赛中脱颖而出，利用政策的灵活性寻求制度外途径解决，对内拓展税源导致中小企业难以为继；对外相互竞争，压低条件吸引外资，造成恶性竞争进而损害整体利益；为了推动GDP增长及获得更高土地出让金，地方政府任由房地产业无序发展，房价一再蹿升；这些基于政治利益最大化考虑制定的政策缺乏传承性，对当地的长远发展的影响有待考察。基于上述，不难理解政绩工程泛滥的原因，也可知晓为何开发区如雨后春笋般冒出，还可探知房价居高不下的背景。

　　再次，从经济角度考量。随着经济改革的不断深入，中央改变粗放式发展策略，对经济发展进行集约控制，在一些领域中央已放手给地方，地方政府有所作为的空间扩大。资本在有效操作下有升值的潜力，尤其在转型过程中表现明显；而地方政府掌握的经济资源增加使得财税上涨，即可更自由的处理行政事务，等同于掌握更多行政资源；故而地方政府会想方设法使自己手中的资源升值，这类似于企业的竞争。在整个国家的市场开发尚不完全的情况下，如此会大大促进地方经济的发展；地方经济蛋糕做大，国家经济总量自然会随之提高；但总量增长进入瓶颈状态时，地方政府间的竞争则趋于无序状态。经济增长未必带来良性治理，值此改革攻坚阶段，如疏导得当，则进入良性竞争阶段；如疏导不当，则会陷入恶性竞争并有使后发优势演变成后发劣势之虞。地方政府间的恶性竞争导致地方保护，当地方保护泛滥时，就会限制地方之间的正常交流，进而损害国家的整体利益。