第三，理顺国家和集体之间的关系。设立宅基地使用权是农村集体的民事权利，国家应放弃对宅基地市场的过度干预，退回到公共利益守护者的位置。当然，为使宅基地利用符合社会公共利益，国家可以对宅基地利用做出合理的限制，比如规定宅基地利用要符合乡镇土地利用总体规划和土地利用详细规划或专门制订的农村宅基地规划，可以限定宅基地用地标准、界定宅基地的范围等。但需要强调的是，国家对宅基地的限制只是对宅基地利用是否符合法定条件的审查，而不是对宅基地权利设定的批准、控制；在宅基地使用权取得过程中，国家只是一个监督者，而不是权利设定的当事人{15}。
通过这些改革，集体土地所有人完全可以依法通过设定行为而赋予村民农村宅基地使用权，行政审批退出宅基地使用权的设定程序，恢复宅基地使用权设定的私法性质，为宅基地市场化配置奠定了基础，也使宅基地使用权有偿取得、自由流转具备了前提。
（二）逐步推行宅基地使用权的市场化配置
市场主体可以自主选择交易对象、确定交易条件是资源市场配置的基础；同时，资源配置的范围（包括地域范围和交易对象范围）越广，资源配置效率就越高。这对宅基地配置同样适用。从效率出发，有两个层面：一是对农民集体而言，应面向社会全体成员采取有偿使用方式设立宅基地使用权，这样出价最高，其权利最有保障；二是就整个建设用地（包括宅基地）而言，统一城乡土地市场、将城乡建设用地进行统一配置效率最高。因此，从效率而言，宅基地取得的主体不应仅限于本村村民而应扩展到全体社会成员。就公平而言，也有两个层面：一是在集体土地和国有土地关系上，应贯彻物权平等原则，一方面集体土地在符合规划等条件下可以与国有土地一道直接入市用于各种建设，另一方面作为土地所有者，农村集体和国家一样，可以自主与本村村民或其他主体（包括城市居民）设立宅基地使用权；二是在农村集体和村民关系上，在目前农村社会保障体系还没有建立的情况下，宅基地使用权仍然具有很强的福利性质，是村民最基本的居住保障，因而宅基地使用权初始设定还是应限定在本村村民的范围，应当允许村民无偿取得；同时，不可否认的是，在东部沿海或城镇周围等建设用地需求较多的地方，农业收入占农民收入的比重已经很小，土地的功能有所转变，这些农村的宅基地大量向村民以外的主体设立、流转甚至直接入市（国家三令五申禁止小产权房就是最好的证明）已经是不争的事实。因此，综合考虑公平与效率，在制度上应作出回应，采取宽松的态度，允许农村集体和农民自主设定宅基地使用权。
