孙中山把政治权力分为政权与治权两种：“政是众人之事 ，集合众人之事的大力量，便叫做政权，政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权，治权就可以说是政府权。所以政治之中包含两种力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量”。他认为，“要把中国改造成新中国，必须把权和能分开。政权完全交到人民手内，要人民有充分的政权，可以直接去管理国事”；治权则“完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量，治理全国事务”。中国应该建设“全民政治”的国家，若想实现“全民政治”国家的理想，他认为人民真正应掌握有的权利应含选举权、创制权、复决权及罢免权这四权。同时这四权又可分为两类。一类是人民管理政府的官吏即选举权与罢免权。他主张“人民要有直接民权的选举权”，全国实行分县自治，人民直接选举官吏，直接选举代表参加国民大会，组成最高权力机关。但人民只有直接选举权还不能管理官吏，还必须有罢免权。另一类是管理法律的权力，即创制权与复决权。也就是人民有公意创订一种法律或根据需要废止一种法律抑或修改一种法律。孙中山强调说，真正的中华民国必须保障人民有此四种权，人民有了四个权，才算是充分的民权，才能真有直接管理政府之权。人民有了这四个大权，就能与行政、立法、司法、考试、监察五权相维[8]的“万能政府”彼此平衡，最大限度的兼顾民主与效能。[9]中国国土广阔，人口众多，人民如何行使作为直接民权的政权？在孙文手书《建国大纲》中是如此设计的：地方政权由公民直接行使之，全国（中央）政权由国民大会行使之。“一完全自治之县，其国民由直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权。”“宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员，有选举权，有罢免权；对于中央法律，有创制权，有复决权。”[10]

　　（二）孙文“权能分治”理论与密尔政治哲学的关系

　　有学者通过研究发现，孙中山“权能分治”学说与英国密尔（John Stuart Mill）的思想有相当重要的关联或者说是近似之处。[11]

　　密尔主张精英政治，但同时认为主权必须保留在人民手中。因此在民主政府的设计上，他强调兼顾“参与”（participation）与“才能”（competenence）的原则，这与孙文权能分治非常接近。密尔提出，监督政府的权力与管理众人之事的才能应加以区分，国会的角色应定位在监督政府，以及“审议乃至促成”良好的法律，至于立法，应如同行政、司法一样，交由专家去处理。他说：“人数众多的人民议会极不适合立法，而使良法被制定则为其适当的任务。……因此有必要成立一立法委员会，……此委员会是由少数受过高度训练的政治人才组成，在国会决定制定某一法律时，宜由其负起立法的任务；国会拥有通过或拒绝通过法律草案的权力，但不能加以改变，而治能将提议的修正案送交该委员会处理。”[12] 在密尔的另一篇文章里，他认为国会应该由两院构成，一院是代表人民的议会，第二院由专家（在英国，主要包括立法委员会委员、资深法官、曾任高级官员者，以及教授等等）组成，但无论如何，两院之中代表人民的“人民议院”（the Popular House）是政治的最高决定者。[13]

　　孙文权能分治理论与上述密尔政治哲学有颇多接近之处：其一，就其理论基础而言，孙文“权能平衡与兼顾”的理念与密尔提出的“参与和才能并重”原则可说是异曲同工，二者都综合了精英民主与参与民主两种民主理论。其二，在制度设计上，密尔的立法委员会与孙文“五权宪法”中的立法院在人员组成与职能方面都非常接近；而孙文设想的“国民大会”，也与密尔的“人民议院”制度若合符节。但是，两者的区别也是明显的。首先，孙中山是革命领袖，无暇从事系统化的理论建构，他提出的实践政治的方法与其权能分治的理论并不能一一对应、前后一致，而密尔则是学者，力求其思想的系统化与圆融。二者在更深层面上的差异是基于双方所处的截然不同的政治环境，密尔是在肯定英国代议政治传统的基础上小心翼翼地弥补其既有的缺陷；孙文面对无能无德的民初国会，则是以革命家的气魄大大咧咧地呼唤一个新的范式（paradigm）。