设置行政公诉制度的价值目标与制度构想
孙谦
【全文】
所谓行政公诉，是指在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判的活动。
一、设置行政公诉制度的价值
(一)有利于中国权力监督制约体制的进一步完善
任何一项法律制度的创设和生发都蕴含着一定的根据，返回制度的历史原点，从源头上探究制度的本来面目，有助于发现制度背后的特性，并对当下具有重要的启示意义。从世界各国行政诉讼制度发展史看，设立行政诉讼的初衷并不主要是为了保障公民权益，而首先是为了维护客观法律秩序，协调司法权与行政权的关系。“司法救济的历史表明，行政诉讼肇始于客观之诉，即最初目的主要不在于保护行政相对人的权益，而在于监督和维护行政机关依法行政，这在大陆法系与英美法系国家都是如此。”有“行政法母国”之称的法国行政审判制度建立的直接动因在于行政与普通法院的对立，目的在于排斥封建的法院对行政的干预，维护和促进行政职能的实现。“不惟大陆法系，在司法审查制度产生源头的英国，司法审查所广泛使用的各种救济手段，即特权令状制度，其最初目的也是为了维持各级公共机构的效率和行政秩序。”而我国则与欧陆略有不同，在人民代表大会根本政治制度下，按照司法权与行政权分工制约的原理，我国行政诉讼制度的基本宗旨在于保护公民的权益不受来自行政机关的非法侵犯，监督和保障依法行政，建立起“以权力制约权力”的法律监督机制。行政公诉制度正是在不断改进和完善行政诉讼制度的基础上凸显其必要性的。
就检察机关对行政机关监督制约的现状而言，行政执法人员严重违法构成相关职务犯罪时，检察机关可以进行刑事侦查和追诉。但是，相对于大量的行政违法行为，行政犯罪毕竟只占相当小的比例。目前检察机关对行政权的监督仅仅限于行政犯罪，而对大多数行政违法行为没有监督权。行政诉讼法虽然对检察机关在其中的监督作用作了原则规定，但只有抗诉一种监督手段，存在间接性、滞后性等缺陷。事实上，行政执法多年来一直游离于国家检察机关法律监督的视野之外。基于中国行政诉讼制度的现状，如果没有检察机关提起公诉，那么将有相当大数量的行政违法行为由于没有适格原告提起行政诉讼，从这个意义上说，游离于检察监督之外实际上也意味着游离于行政诉讼制度的监督体系之外。因此，由检察机关采用诉讼形式，利用国家检察权力启动审判，通过检察权和审判权两种权力的合理运用，发挥司法的政策引导功能和强制威慑功能，从而实现司法权对行政权的制约，这是十分必要的。行政公诉以检察权这种公权力集中公意，代表公益，独立于行政权之外行使对行政行为的监督职能，开辟出检察权启动审判权监督行政权的途径，也是完全可行的。
