三是《
环境保护法》制度的空心化。由于特定的环境立法缺位的背景，1989年的《
环境保护法》实际上是政策法与实施操作法相结合的产物，它既试图昭示我国环境保护的目的、方针、政策，又强调制度的实施性与操作性。其中规定的环境影响评价制度、环境标准制度、限期治理制度、排污收费制度、三同时制度等，对于推动我国环境法治的发展起到过重要的作用。但是，随着近些年来我国各类单项污染控制法和单项自然资源保护法日益完善，这些具体的环境资源法律制度也日趋完善，《
环境保护法》中的这些制度大多已经被各类单行污染控制法和自然资源保护法的内容所覆盖并更新。在这种情况下，《
环境保护法》确立的制度的实际意义大打折扣，其实际作用也需要重新评估。
环境问题在现代社会所具有的广泛性、综合性及其与其他社会、经济领域的关联性，决定了基本法或综合性的准基本法在其法治建构中的意义。考察不同法律文化下的环境法立法模式，我们注意到，尽管没有成文法的传统，[3]美国在上世纪60年代末颁布了《国家环境政策法》，虽然该法并非严格意义上的环境基本法，但不可否认，由于其对于环境法目的、国家环境基本政策等方面的规定，使之一定程度具有了基本法的意义。属于大陆法系的国家和地区对于环境基本法的重视更是不言而喻。以日本为例，它通过1993年颁布的《环境基本法》将环境保护的政策由控制公害转变到对整个环境的保护和保全，环境立法形成了以综合性的环境基本法为中心，其他相关部门法为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理及损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。又如，我国台湾地区在2002年《环境基本法》颁布之前，与环境保护相关的法律法规已经大量存在，并且已经形成了比较完整的法律体系。在这种法律体系已经相对完备的状况下，其制定环境基本法的意图在于：通过基本法来“明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具体制度、政策与环境保护相关法令之制（订）定，以落实实施达成环境保护之总目标”。[4]由此可见，立法者实际上是想通过基本法来规定环境法各个领域共同适用的基本原则、制度、政策等，并经由这些共通性原则、制度、政策来协调环境法上述诸领域的矛盾冲突。当前，顺应全球性的“环境时代”的到来，为解决具有广泛性、综合性和关联性等特征的环境问题，制定环境基本法已经成为各个国家和地区环境立法的重要举措。
近些年来，环境与资源保护立法已经成为当今我国各法律部门中最为活跃、立法最多的领域之一，从1989年至今，我国制定和修改了20余部单项环境法律，大量的环境法规、规章也不断颁布实施，环境法律体系已初步建立。但是，我国的一些单行环境法的制定往往带有应急性，应急性的后果是法条上冲突颇多，整个体系的连贯性不足。各个单行法或部门法之间还存在着各自为政、相互重复、互不协调、甚至相互矛盾和抵触的现象。在日趋庞大的我国环境法律体系中，《
环境保护法》应当处于基本法、纲领法的地位。但是，由于自身存在的一些内在缺陷，《
环境保护法》实际上难堪此重任。[5]当前，我国严峻的环境保护形势和环境法制建设的客观需要都呼唤制定一部真正有效的，与时俱进的基本法。我国虽然不属于大陆法系，但对于成文法的倚重使得制定环境基本法成为完善环境法体系的应有之意。环境基本法不仅仅应当提供一般法律依据，它更应当是我国环境法体系的龙头，即确定国家环境保护的目的、宣示国家的基本政策、确定公民在环境与资源保护领域基本权利、义务、构建环境法律体系的法律依据。
