给付行政下的行政给付不再是国家与政府对人民的“恩赐”，也不仅仅是社会主义制度优越性的体现，而是人民基于社会契约理论、公共权利理论和服务政府理念所享有的权利。给付行政下行政给付的权利基础从传统理论中的极穷的生存权和物质帮助权提升为普遍的生存权和相当生活水准权，生存权也从传统机制中的“防范国家的权利”或“针对国家的权利”转变为“通过国家的权利”或“向国家要求的权利”。这种提升和转变同时带来了两个根本性的变化：一是权利要求力的不断增强；二是政府积极义务范围的不断拓展。②所以，给付行政为行政给付制度的发展和完善提供了宽广的时代背景，如何尽可能的发挥行政的积极性和服务性，扩大行政给付范围，拓展政府职责，保障人民权益，建立完备的行政给付法律制度，是我们急待研究和解决的课题。

　　三、“行政给付”范围扩张的直接动力

　　从管制行政到给付行政，行政给付的意义已有很大的不同，行政给付范围的扩张是给付行政的必然要求，同时也有行政给付权利基础发展变化和公民权利保护的现实需求的直接推动。

　　（一）生存权时代发展的要求

　　“在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。”[12]如果没有了生存，其他一切都变得毫无意义。所以，对贫困者的“生存照顾” 是国家和政府必须恪守的职责。“生存权”是行政给付的权利基础。

　　权利自产生起就处于不断的发展变化之中。生存权也不例外，其经历了以生命权为核心的自然权形式到以国家义务为保障的社会权形式，由初期的教会济贫和政府的慈善救济到政府的职责，再到成为保障公民生存权的普遍需求，由最初的“最低生活保障权”到“相当生活水准权”，生存权经历了外延不断拓宽、内容不断丰富、发展的漫长历程。

　　“生存权是一种靠国家的积极干预来实现人‘像人那样生存’的权利”，[13]其目的“在于保障国民能过像人那样的生活，以在实际社会生活中确保人的尊严；其主要是保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者，是要求国家有所‘作为’的权利。”[14]联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”这就表明了人的需求是不断提高的，不是固守在最低生活水平的保障请求，而是需要“不断改善生活条件”。生存不是单一生命的延续，还包括生命的发展；生存权不是“最低生活水准请求权”，还包括“相当生活水准权”。“生存固然是个人的重要利益，是最基本的利益和权利，但是发展也是个人的重要利益。行政不仅要为公民提供生存照顾，更要为人的全面发展提供、创造必要的条件。”[15]随着社会进步、经济发展，生存已超出生理意义而兼具生存所必须的各种因素，包括环境、健康、和平、尊严、精神等现代人不可或缺的权利，只有对这种权利给予切实的保障，“才能够从最起码的意义上体现出对个体人缔结社会的基本贡献和对人的种属尊严的肯定，才能够从最本质的意义上实现社会发展宗旨亦即以人为本位发展的基本理念，也才能够从最实效的意义上为社会的正常运转确立起必要的条件。”②所以，当行政给付的权利基础——生存权在发展变化时，其自身就必须随之变化——范围扩张、标准提高和方式多样化，这是时代的需求，也是行政给付制度发挥作用的必然选择。现代社会中许多国家对公民的生存权给予全方位的保障就是这一趋势的必然结果。“在当代社会关系日益复杂的形势下，国家不仅应该保障个人的自由，而且还应为个人提供充分的生存条件或福利保障，以促进个人的幸福。”③